郝娜：從鐵路統一案與東北問題看民國外交得失
原標題：郝娜：從鐵路統一案與東北問題看民國外交得失
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外交是內政的延伸，弱國外交無不引起國內政潮，但國內政爭也常常加劇外交決策政治化，從而喪失外交途徑維護國家權益的機宜。1919年巴黎和會召開前後圍繞廢除列強勢力範圍以維護自身權益的鐵路統一案的遭遇和1945年8月日本投降後導致國民黨在東北接收問題上失敗的中蘇經濟合作談判是檢討民國政爭對外交的影響，外交失敗對政局逆轉的嚴重後果的兩個絕好的案例。
巴黎和會與鐵路統一案
南京臨時政府一成立，孫中山即大力宣揚其對國際共同投資中國鐵路的期望。他強調清末國人反對借債修路是因條約不善，妨害國權。一戰後，歐美國家重提中國鐵路共管。首先，中國主要鐵路大都由外資或舉借外債修築而成，到1917年前後巨大的外債缺口使得鐵路的日常維護費用都難以保證，中國鐵路瀕臨破產。其次，中國鐵路管理本缺乏專門人才，既有人員不善管理，且多方舞弊，鐵路常為軍隊、地方軍閥所把持，對內外商貿都危害極大。最後，鐵路共管也是打破英、日獨霸中國路權的最好借口。
各方勢力對此期許不同。對獲取中國鐵路特許權最多投資也最多的英國而言，共同投資是對自己已獲權益的損害；美國期望實現對華鐵路的共同投資，反映了一戰後各國實力對比的變化；對日本而言，鐵路共管則是其勢力大舉滲入關外的契機，並且還可藉此獲得歐美國家對自己一戰期間獲得的鐵路、政治權益的承認。而北洋政府與中國社會則希望通過國際共管實現外國勢力互相牽制，以消除勢力範圍與鐵路的政治性質，消除外國對中國的控制。
國際共同投資可以消除外國的勢力範圍，並使中國的鐵路與實業投資的資金得到保證，這是以梁啟超為首的研究系與國民黨的共識，所以國際共管並非荒唐的賣國行徑。1918年12月1日外長陸征祥前往法國參加巴黎和會，梁啟超、林長民建議總統徐世昌成立外交委員會以擺脫安福系(段祺瑞)控制的外交部，外交委員會成為實現研究系主張的機構。汪大燮、熊希齡隨後提出中國政府對巴黎和會的提案，關於鐵路統一的決議，其核心原則是如果中國政府無力贖回鐵路和廢除政治性鐵路的相關條約，通過鐵路統一使鐵路完全變成商業性質的鐵路，便是挽回利權最有效的辦法。研究系認為，鐵路統一便能破除列強勢力範圍，如果不得，則「目前全國官民所爭交還青島及膠濟、順濟、高徐等鐵路，亦復無謂」，國家存亡，成敗在此。
中國全國鐵路協會是舊交通系的大本營，梁士詒任會長，關庚麟為副會長。梁士詒與關庚麟號召全國各團體一致反對外人統一管理中國鐵路，同時組織鐵路救亡會，發行救亡月刊，造成較大的輿論聲勢。梁士詒聲稱，外人想仿照總稅務司設立中國總鐵路司，如此運費不能自主，與海關稅率一樣喪於外人之手。梁士詒認為，鐵路與勢力範圍雖有密切關係，但並不能與勢力範圍等同，「非一旦取消其鐵路而勢力範圍遂可掃蕩一空也」，消除勢力範圍「必須用兵力破除之」。由外人共同管理中國鐵路，其實質就是沒收與奪取中國的鐵路。鐵路統一是亡國之策，鐵路問題足以毀滅中國。
曹汝霖的新交通系直斥鐵路統一案是賣國行徑。曹汝霖提出，若打破勢力範圍，「他有四路」(東清、滇越、南滿、膠濟)可以贖回統一，而借款各路不能「渾合為一」，以免害國殃民，他主張由中交兩銀行聯合本國各小銀行、銀號及商人、各工廠組織一資本團，然後吸收各國資本，酌量許其加入，如此則權自我操，可以抵制銀行團而免受其壟斷之害，以後築路借款即由此資本團負責。新交通系的意願在新方案中起了主導：一、破除勢力範圍的前提必須是完全取消不平等條約；二、商業借款各路合同應由交通部另擬標準合同進行修改；三、不同意統一路債。
汪大燮提出，中國要在鐵路外債上避免主權損害，一應主動講求「協和投資」，「協和投資則安固，政治竟進則抵觸」；二通過鐵路統一提高鐵路經濟效益，吸引更多外資進行鐵路建設。外交委員會的職責是要防止「我不自為，人將代我為」的局面。新交通系通過的方案若要落實，前提是「列強同意放棄它們直接投資的鐵路以及同意將資本注入中國銀行團」，這完全不可能。林長民認為新方案將使鐵路統一案的用意落空。新交通系的方案僅為局部統一路債，且針對的是未開工、未成之路和外資控制之路，犧牲的是國家利益，而交通系與日本的勢力範圍得到維護。
新舊交通系、研究系和國民黨各有打算與主張，一項如何破除勢力範圍並使中國鐵路投資得到保障的提案，演變成為一場極為複雜的國內外政治勢力的較量。各方在鐵路統一與承認國際共同投資之間難以取捨，研究系意圖通過舉借歐美國家的資金，來消除日本獨霸帶來的禍患；交通系靠掌控交通、財政，為北洋政府舉借日本外債而得到政治上的權位，自然不願喪失已有的一切和政府對自己在經濟上的依賴。研究系以英美勢力為依恃，而新交通系更傾向於親日，所以在對日外交問題上便成死結。各派系操控輿論與各派系背後的外國勢力介入，政爭訴諸民族主義，都使得鐵路問題本身模糊化，政治朝著激進化的方向發展。
東北問題和中蘇經濟合作
1945年8月15日，日本宣布無條件投降，中共向東北進軍，在東北形成了國、共、蘇三足鼎立的局面，打破了中蘇條約對東北的政治秩序的安排。所謂東北問題，就是國共雙方一併介入的情況下，蘇軍如何交防的問題。本著將東北變為蘇聯的勢力範圍的立場，蘇聯很有可能將東北交給親蘇的共產黨；但中蘇條約的約束使得蘇聯的外交和經濟利益，只能通過與重慶政府的國家間交涉來尋求，因此蘇聯不可能完全不顧中蘇條約，毫無保留地將東北交給共產黨。所以，蘇軍的立場對於國共雙方都至關重要。
由於蘇軍不予配合，1945年11月國民黨海上運兵計劃完全失敗，這時距12月初蘇軍撤離期限已經臨近，1個月內接收東北不可能實現。蔣介石在東北行營經濟委員會主任張嘉璈建議下下令撤退東北行營，通過將蘇聯違背中蘇條約的問題公開化來向蘇聯施壓，並將東北問題國際化，希望美國介入。
1945年11月15日東北行營撤離，11月17日，蘇聯大使照會重慶政府外交部長王世傑，表示「蘇軍司令部嚴格遵守中蘇條約，對於東三省之中國共產黨部隊，未曾予以任何幫助」。蘇軍撤退區出現中共活動，是因為中國政府未能及時控制這些地區，倘若中國政府希望蘇軍延緩撤退時間，蘇聯政府願將軍隊延緩一個月。與此同時，蘇軍迅速與中共拉開距離，並對其活動予以限制。11月18日蔣介石同意將蘇軍撤離東北的時間延至1946年1月3日。11月24日，張嘉璈率東北行營最後一批人員撤離長春，而又於12月4日奉命率行營重返長春。其時東北大部分地區已為中共所佔據，國民黨事實上不可能在剩下的一個月時間裡全部接收東北，因此再次接受了蘇軍提出的緩撤意見，並將蘇軍最終撤離的時間確定為1946年2月1日。
此時蘇軍十分配合，國民黨順利進駐並接管東北似乎勝利在望，蘇軍再次明確提出了東北經濟合作問題。所謂經濟合作，就是蘇方要求把日本在東北的產業視為蘇軍戰利品，作為蘇聯產業與中方合作經營。重慶政府則認為，東北的日資企業應作為日本對中國的戰爭賠償，歸中國所有。在東北行營撤離長春之前，蘇方已經表露出經濟合作的意向。1945年11月7日，遠東軍司令馬林諾夫斯基在蘇方舉行的招待會上對張嘉璈說：「此後第一幕工作為閣下之工作」。隨後，蘇方要求東北日資企業向蘇方移交資產，蘇方認為日資企業曾幫助日本關東軍，以蘇聯為軍事對象，因此日資企業應作為蘇軍戰利品，向蘇方自動移交。張嘉璈馬上領會到蘇方「注意滿洲工礦業，必欲染指，實為排斥美國勢力侵入，阻滯我方軍隊運輸之一重大原因」。
11月14日，蘇軍司令部經濟顧問斯特拉闊夫斯基向張嘉璈提出，以戰利品名義沒收日本企業，然後以此資產與中方建立經濟合作。11月16日，在東北行營已接到撤退命令之際，斯特拉闊夫斯基再次約見張嘉璈，表示蘇方已派人管理前日本企業，希望中方派人參加，雙方按平均原則合作經營。張嘉璈這才意識到「對方因吾方將行營撤退，極求將經濟問題解決，進而解決我方接收問題」，經濟問題為重要關鍵。也就是說，經濟合作與東北接收互為關係，經濟問題不先解決，接收問題就無法解決。
11月25日張嘉璈返回重慶後立刻向蔣介石建議儘早決定經濟合作方案，未獲同意。在其後的商討中，宋子文(行政院長)、王世傑等強烈反對，堅決要求先解決政治問題，再談經濟合作，宋、王的意見居於主導。宋、王是中蘇條約的談判者和簽約者，中蘇條約所付出的外蒙、東北的權益代價已使二人備受指責，此時又未能按中蘇條約接收東北，國民黨內和中國知識階層已經不滿，倘再另加經濟合作為接收條件，能否接收東北尚未可知，宋、王二人作為條約簽約者的政治責任越發成為負累。先接收，再談經濟合作無疑最為穩妥，可蘇方要求以經濟合作作為接收的先決條件，雙方的條件恰恰相反。
12月4日，張嘉璈、蔣經國率東北行營重返長春，張嘉璈對中蘇交涉和蘇軍意圖的判斷是，11月17日蘇軍通告國民政府蘇軍緩撤以助其在東北建立政權的意圖，一是表示遵守中蘇條約之精神，二是可有從容時間討論經濟問題。12月5日，張嘉璈與蔣經國一同拜會馬林諾夫斯基，關於東北的行政接收問題商談進展順利，之後馬林諾夫斯基提出：「惟對於經濟問題，切盼早日解決。」張嘉璈表示，接收完成後可與蘇方商討經濟合作問題。馬林諾夫斯基堅持「經濟問題仍盼先開始商討」。當日，蔣經國電告蔣介石，蘇方談話要點為經濟合作問題。
王世傑向蔣介石建議，在1946年1月底國民黨軍隊接收完各地時再商談經濟合作問題，不久杜聿明部無法再向瀋陽推進，東北接收馬上再度陷入停頓。為再度打開東北問題僵局，蔣介石派蔣經國作為其私人代表前往莫斯科直接會見斯大林，以切實了解蘇聯意圖，疏通感情，減少蘇聯對國民黨的疑慮。斯大林堅持日資企業應屬蘇聯戰利品，而蔣經國則希望斯大林在中共問題上做出明確表態，因此訪蘇一無所獲。國民黨與蘇聯的關係毫無改善，杜聿明部長時間滯留在南滿，不能展開軍事接收。蔣介石遲至1946年1月才意識到，蘇軍必須經濟合作條件達成其要求目的後才會撤兵，於是改行折中方案，選擇部分企業與蘇方合作經營，但拒絕全面合作，希望以局部滿足蘇方要求，換取蘇方協助國民黨軍接防。
1946年2月1日是蘇軍撤離東北的最後期限，但蘇軍毫無撤退跡象。馬林諾夫斯基於當天約見張嘉璈，直截了當地提出要「交換關於中蘇經濟合作問題之意見」。張嘉璈根據蔣介石的指示，表示可就部分項目與蘇方合作。斯特拉闊夫斯基斷然拒絕，表示如此談判不會成功。馬林諾夫斯基明確指出：「滿洲地形與蘇境銜接，插入蘇境極深，所以蘇聯一定要借經濟合作，使滿洲不再對蘇聯有所威脅。」也就是說，蘇聯要以經濟合作的方式，將東北納入蘇聯的勢力範圍，以此保障蘇聯遠東地區的安全。馬林諾夫斯基明確了經濟合作的成立是蘇軍撤軍的先決條件。2月4日張嘉璈返回重慶，奉命留渝不歸，由於經濟合作沒有結果，蘇軍開始將工礦企業的機械設備大批拆卸搬運回國，東北的經濟利益最終還是未能保住。
1946年1月以後，中蘇兩國關於東北經濟合作的爭執，引爆了中國國內強烈的反蘇民族情緒，這種尖銳的對外民族情緒又轉化為洶湧的國內政潮。1946年2月22日—3月初，在國民黨右翼勢力的暗中鼓動和操縱下，在重慶和全國主要城市相繼發生以大學生為主體的大規模的反蘇反共遊行示威，一大批社會文化名流也捲入其中。遊行示威以一種猛烈的方式置換了中國政治的焦點，將如何廢除一黨訓政、如何推進政治民主化問題轉換為東北問題。更嚴重的是，它加劇了國民黨與蘇軍的對立，在接下來的東北接收的過程中，國民黨已不可能得到蘇軍的任何配合，蘇軍有意把東北贈送給共產黨。
因經濟合作而產生的僵局，使得中蘇條約談判期間略有改善的重慶政府與蘇聯的雙邊關係，至此完全抵消。中蘇經濟合作久拖不決，使得東北問題逐漸國際化，美國開始插手，要求分一杯羹，重慶政府不僅不能藉助美國對抗蘇聯，反倒使得蘇聯對蔣介石和重慶政府的惡感倍增，中蘇和解更加不可能。國民黨與蘇聯在經濟合作問題上的爭執，不僅導致雙方關係陷入僵局，而且，蘇軍主動幫助共產党進駐各重要城市建立政權，直接導致了國民黨在東北的潰敗。張治中於1948年5月致函蔣介石，檢討東北局面之所以會到不可收拾的境地，「實由於對蘇外交之失敗，當時外交當局，不知收回東北為政治利益，保全工礦為經濟利益，政治利益當然重於經濟利益，乃竟著重經濟利益忽略政治利益，前提一誤，全局皆輸」。
弱國的外交常常為愛國主義所累
葉恭綽事後指出，梁士詒反對鐵路統一案甚烈，「是時內而院部，外而軍民長官，以及各政團，凡以此為政爭之具，而其實際之利害，轉無人研究。」政爭激烈，各派均訴諸民族主義與愛國與否，鐵路統一與國際共管的實際利害關係，反倒退居次要地位，造成了巴黎和會上中國特使對自己國家的鐵路權益無法發聲，喪失機宜。凡是煽動民族主義情緒與運動進行政爭並反對溫和外交決策的，多數會使核心要害的國家利益喪失。
經濟合作與東北接收互為關係，經濟問題不先解決，接收問題就無法解決。宋子文堅持經濟合作涉及中國主權，王世傑堅持經濟合作超出中蘇條約範圍涉及法理問題，而堅決反對與蘇開展經濟合作。宋、王二人的意見束縛了蔣介石，妨礙了蔣對東北問題做出決斷。
弱國無外交，或許是因為國家實力決定了一國在國際政治舞台上說話的分量，但同樣不容忽視的是，弱國的外交政策與手段常常為空洞的「愛國主義」、「民族主義」和國家利益所累，政治精英對真正要害的國家利益或不明就裡，或不知變通，或故意打著愛國名義穩固、保全自身權位，於是便出現了凡弱小國家有對外事宜，政潮和政治運動必尾隨而至的有趣現象。
【《陽光》編輯部 文/郝娜（作者為南京東南大學講師）本文在寫作中參考了馬陵合：《清末民初鐵路外債管研究》(上海：復旦大學出版社，2004)，鄧野：《聯合政府與一黨訓政：1944-1946年間國共政爭》(北京：社會科學文獻出版社，2011)和姚崧齡：《張公權先生年譜初稿》(全二冊)(台北：傳記文學出版社，中華民國71年初版)】
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