人道主義援助使葉門戰爭更複雜了，這是為什麼？

援助組織在竭盡全力地滿足葉門驚人的人道主義需求，但他們其實正在越來越多地使戰爭變得更複雜，甚至使其延長。軍隊、民兵組織和戰爭的牟利者利用援助組織或漠視、或敵視群眾利益，來牟取個人利益。

援助組織明白他們的行動會引起更廣泛的衝突，儘管他們並不總是清楚地了解其中的過程。雖然他們反對將調停戰爭置於緊急救援之上，但他們也熱切地希望他們的行動不會拉長戰爭及戰爭所帶來的痛苦。

被利用的人道主義援助

在過去的一年裡，對葉門最為慷慨的兩個國家非沙特和阿聯酋莫屬了，他們承諾了數十億美元來援助葉門。但與此同時，這兩個國家也是葉門悲慘現狀的始作俑者，它們打擊胡塞武裝的戰役已經使數以萬計的人流離失所，阻礙了貿易往來，並致使數千平民傷亡。

葉門的對手們正在為控制葉門而爭奪，他們正用一切手中的武器來為自己牟利。而在葉門，在糧食和燃料稀少、價格高漲、資金短缺的大背景下，「援助」在很多方面都和「衝突」畫上了等號。

首先，地方的政客們爭著要掌控資源，以便將其分配並獎勵給他們的支持者，同時也為了填滿自己的金庫。 每個人道主義組織都需要當地的合作夥伴，對這些夥伴的身份以及他們與戰鬥方的關係則並不總是清楚。

人道主義組織絕不可能在葉門眾多勢力控制的地盤上分配物資，除非依賴於當地勢力或其盟友，部分原因是控制該地區的勢力會阻礙不受歡迎的實體進入，以保證自身受益。 武裝勢力還收取過境費或分發費，將它們算作稅收和賄賂。

分發援助不僅可以使該勢力荷包鼓鼓，而且還可以通過控制盟友資源的方式來增強其政治影響力。提供救濟物資還以另一種方式幫助了士兵們：提供國外的資源，而為戰爭節省了更多的國內資源。

其次，國外的援助者可以利用援助平民來實現政治目標。例如，將資源導向政府控制的地區，而拒絕給胡塞武裝控制的地區，這樣做就基本上包圍了胡塞地區，並將老百姓扣為了人質。

可笑的是，這樣做會切斷當地人獲得糧食、燃料和水的其他渠道，反而有可能進一步鞏固了胡塞武裝的地位。此外，向剛剛擺脫胡塞武裝控制的地區提供資源可能是為了誘使葉門人驅逐胡塞武裝，而不是為了滿足最需要人道主義救援地區的需求。

2017年3月16日，一名胡塞士兵走在俄羅斯人道主義援助團在首都薩那郊區提供的人道主義援助旁。 來源：法新社

葉門正面臨一系列刁鑽的問題，但其中最困難的是該如何分發援助。當人道主義和政治危機交織在一起時，兩者完全沒有辦法被區分開。人道主義組織致力於提供救濟、消除苦難，但他們越來越明白，在某些情況下，提供這種救濟實際上可能會激化衝突，並使局面變得更為痛苦。人道主義者不應該把自己看作是致力於解決政治問題的人，而是必須意識到他們的行動對周邊衝突的影響，並對此保持敏感，小心對待。

沙特領導的聯盟（簡稱「沙盟」）確實向葉門承諾了一定的援助規模和範圍。葉門全面人道主義行動計劃承諾為聯合國2018年葉門人道主義應對計劃提供價值15億美元的新資金，還保證為港口擴建提供30-40億美元，此外還要增加20-30億美元用於修繕道路。

「薩勒曼國王人道救援中心」也同意為葉門各地的醫院提供900000升燃料。阿聯酋則稱在過去三年里已經向葉門捐贈了近40億美元，並表示「酋長國紅新月會」自2017以來提供了35000噸的食物和用品。科威特今年也做出了重大承諾，援助總額為17240萬美元，接近美國承諾的19010萬美元。

然而，儘管援助的範圍如此之廣，「沙盟」還是受到了嚴厲譴責。它被批評利用援助來進一步實現其戰爭目的。比如，SLC一直在阻礙胡塞武裝控制的荷台達港的貿易往來，荷台達港供應著葉門約70%的食品和藥品。

從阿聯酋控制的亞丁港改道使這個能力有限的港口負擔過重，也使運貨的船隻進一步偏離了目標地點，還要經過由武裝士兵控制的多個檢查站，每一個檢查站都可能以保證安全通過為由對船隻進行敲詐。一個有影響力的人道主義組織在2018年4月的報告中說，在從亞丁到薩那的300英里的行程中，它遇到了不少於70個檢查站，昔日的坦途變成了艱苦的跋涉。

「沙盟」還幫助建立了內陸城市馬裡布（Ma』rib），該城市比較落後，曾通過長期的反叛來報復政府的忽視。而現在，馬裡布已成為了一個新興城市，阿里·莫森·艾哈邁爾將軍定居在此。阿里·莫森·艾哈邁爾將軍是一位經驗豐富的軍人，也是一位富有爭議的政治人物，他一直遊刃有餘地控制著葉門變化多端的政壇局勢，並且與「沙盟」保持著密切的聯繫。

「沙盟」並不是唯一一個利用援助來實現其目的的政派。據報道，在「沙盟」發動襲擊前有大批國內的流離失所者逃往荷台達港，胡塞武裝曾試圖阻斷給予這些人民援助，以此來阻止其他人逃離。這樣做的目的是留住城市中的大量平民，作為一種「人盾」來阻止「沙盟」的攻擊。

胡塞武裝還利用暴力來威脅在政府控制地區工作的救援組織，並以他們管轄的地區作為要挾，來確保胡塞的支持者們得到援助。最近，一名救援人員報告說，胡塞組織禁止了一個評估小組做更大範圍的需求調查，除非他們立即無條件地向附近的胡塞武裝盟友提供援助。經過幾天的僵持，該小組最終還是提供了援助。

葉門人道主義援助面臨的障礙

葉門的人道主義者面臨著許多障礙，其中很多都具有葉門的地方特點，但它們本身並不獨特，比如基礎設施差、地方能力不均衡、腐敗現象普遍等。在戰爭爆發前，這些社會缺陷就已經使葉門陷入貧困，然而戰爭使這些問題變得更複雜、更嚴重了。

2018年6月6日，葉門人放棄了阿聯酋紅新月會在Hodeidah市南部沿海城鎮Mujailis提供的人道主義援助箱。來源：法新社

多年來，葉門一直是阿拉伯世界最貧窮的國家，戰爭已經使許多葉門公民陷入了絕望。據聯合國估計，在2700萬葉門人中，有2200萬人需要援助，840萬葉門人的糧食得不到保障，面臨著餓死的危險。更糟的是，根據聯合國2018年1月份的報告，125萬葉門公務員超過一年沒有按時領到工資了，這使得公共服務癱瘓，也讓這些僱員的家庭陷入困境。

同時，隨著醫療保健系統的崩潰，流行病肆虐全國。在2017年4月至2018年7月間，共有超過一百萬宗疑似霍亂病例及超過2300宗相關死亡病例。

在葉門衝突和由衝突引發的其他人道主義緊急事件中，人道主義組織關於「衝突敏感性」的重要性的討論越來越多。衝突敏感性的概念是由預防衝突、維護和平的人士們提出的，他們目睹了人道主義援助的進入對衝突地區的工作產生的不利影響。

雖然許多人渴望既解決衝突又減輕痛苦，但在某些情況下，這兩件事必須有一個先後順序。對衝突敏感的人可以預估可能出現的緊張局勢，並明確該優先考慮哪些方面。例如，是要先考慮長期的衝突預防和和平建設方面，還是直接的人道主義救濟方面。

在葉門和其他地區，對衝突敏感實施干預有很多限制。一是緊迫性，NGO（非政府組織）經常在嚴苛的時間和資金限制下運作。在飢餓和疾病的包圍下，花時間和資源來分析拯救生命可能帶來的二級和三級影響似乎是負擔不起的，或是不現實的，甚至二者兼而有之。

此外，在危險環境中保障工作人員的安全是非常現實和緊迫的需求，急需人道主義組織和作戰人員解決，而這需要付出更系統性的調查研究，來考慮不同的行動會帶來怎樣的長期影響。

另一個限制因素是缺少能力。很少有援助組織能夠進行詳細的衝突分析，而且它們也缺乏資金和時間來求助於那些具有必要專業知識的人員。在某些情況下，這樣的人是不可用的，甚至是不存在的。

畢竟，像葉門這樣貧窮且易發衝突的國家，以及像敘利亞和伊拉克這樣的獨裁國家，不會願意幫助培植大型的外來專家團體。NGO因此需要在短時間內招募，加上組織內人員流動率高，這意味著它們常常難以培植出對相關國家有深刻了解的工作人員，甚至很難留住對NGO本身有深刻了解的職工。

僱傭當地員工既是一個機會，也是一個挑戰。本土員工在執行人道主義行動方面發揮著關鍵作用，並且具備大量的本地知識和信息，但他們也可能將自己的信條和傾向參雜到工作中。

這些行為和聯繫中有的可能過一陣子後會被援助組織察覺，但它們往往會對衝突地區產生更直觀的影響。當地工作人員要贏得國際組織的充分信任可能需要相當長的時間，而NGO組織工作人員的頻繁更替使這個過程變得更漫長。

第三個限制是援助者的責任。 援助者堅持嚴格的報告和監督要求，這些要求在首都城市中具有完全意義，但在衝突地區可能要麼不切實際，要麼適得其反。 此外，援助者的政治立場可能會對提供人道主義援助施加無意或有意的限制。

人道主義援助的政治影響

葉門問題不是一個孤立的案例：在世界各地，複雜的人道主義緊急情況正變得越來越普遍。內戰和它帶來的爭奪錢權的鬥爭使脆弱的人民陷入不幸，經濟和政治危機與人道主義危機在這裡相互衝突。敘利亞衝突期間的人道主義救援行動生動地證明了援助活動或有意或無意產生的政治影響。

在敘利亞，研究人員發現援助行動無意中破壞了當地社區關係，造成了地方衝突，並損毀了當地市場。與國際組織和資助者的夥伴關係使一些敘利亞民間社會組織變得政治化，也因此他們在敘利亞政治過渡中的潛在作用被邊緣化。敘利亞的NGO工作人員目睹了這一問題，但他們因為擔心會產生負面影響，而不願意向國際合作夥伴和援助者承認援助有助於推動戰爭經濟。

敘利亞的人道主義援助，來源：路透社

每個衝突都有其自身的特點，對援助者來說，衝突敏感性會有不同的表現。例如，雖然敘利亞和葉門都處於內戰狀態，但情況卻截然不同。在敘利亞衝突中的死亡人數達到50萬人時，聯合國就不再估計死者數量，但是葉門的死者估計數目範圍從1萬上調到了5萬以上。

多數政府和人道主義組織認為，不論未來的局勢如何，援助必須暢通無阻地到達葉門。這些援助有可能會幫助到胡塞人，這雖然不是大家所期望的，但這也很可能是不可避免的。其他人，尤其是地方政府，也贊同削弱胡塞武裝，以此迫使他們在葉門的未來走向上妥協。但是，各種打著削弱胡塞武裝力量旗號的行動，甚至還有那些只是為了抑制胡塞武裝的行動，都對平民造成了直觀的惡劣後果。

還有另一個實實在在的障礙，就是在每一次衝突中，葉門都會出現一批戰爭牟利者，他們對政治結果漠不關心，只一心想著賺錢，不在乎周邊的環境和局勢。不管是食物、藥品還是武器短缺，他們花錢就可以擺平。

戰爭牟利者們的興趣在於拉長戰爭，他們是一直存在於解決衝突和進行人道主義援助路上的絆腳石。但是想要解決葉門的人道主義危機，就要將他們納入到計劃中來，一些人將會被削弱，但另一些人，則不得不與其合作。

在最樂觀的情況下，救濟工作的經驗可以鼓勵並支持葉門的民間社會團體，從而為創造一個更為穩定的衝突後環境做鋪墊。但是，加入救濟工作的戰鬥方和從救濟工作中流出的資金都有可能加深葉門社會的裂縫。

我們還不了解如何做才能既幫助了受苦的人民，又阻止作戰各方利用援助來謀取自身的狹隘利益或是拉長戰爭。葉門是一個活生生的例子，它充分地說明我們迫切地要在這方面取得進展。

註：本文編譯自美國國際戰略研究中心8月19日的研究報告，作者：Jon B. Alterman，編譯：朱哿帆

參考資料

https://www.csis.org/analysis/aid-and-conflict-pitfalls-yemen

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