【邊疆時空】高福順 | 我國古代縣制的運行奧秘

原標題：【邊疆時空】高福順 | 我國古代縣制的運行奧秘

高福順

吉林大學文學院中國史系教授，博士生導師，主要從事遼金史、北方民族史的研究。

摘要：縣製作為帝制時代基層社會治理的風向標，既是帝國徵收賦稅、勸課農桑、通官理民的主導者，又是保障黔黎生計、維護基層社會秩序的「護身符」。縣制在傳統中國基層社會治理過程中發揮著舉足輕重的作用。

關鍵詞：縣制 基層社會 官治與民治

傳統中國社會最合適、最有效的治理模式，就是以統一的中央集權支配為特徵的分地域、分層級而構築的權力結構形態來約束帝國治域下的黔首黎氓。縣製作為帝制時代官治與民治的「調節器」，具有承上啟下、通官理民的特殊職能，清陳宏謀《寄劉含章書》曰:「縣令一職，於民最親，及民甚速，一切利弊風俗，惟縣令知之最悉，行之甚便，遇上司有所興除，其當者固可推廣而力行之，即未當者亦可酌劑而變通之。」可見，縣制既是「牧民」之司，統掌一縣之行政、司法、教化等諸項政務，又是帝制時代中央集權所能觸及的末端，向有「皇權不下縣」之說，故而縣製成為帝制時代基層社會治理的風向標，既是帝國徵收賦稅、勸課農桑、通官理民的主導者，又是保障黔黎生計、維護基層社會秩序的「護身符」。

傳統中國縣制淵源的追溯揭示出「縣」之涵義的嬗變

所謂的「縣」字，可追溯到西周時代，當時西周的銅器上就已出現以「縣鄙」為標誌的「縣」，意指「王畿以內國都以外的地區或城邑四周地區」。「縣」原作「寰」《，穀梁傳·隱公元年》載「:冬，十有二月，祭伯來。來者，來朝也。其弗謂朝何也?寰內諸侯，非有天子之命，不得出會諸侯。不正其外交，故弗與朝也。」唐楊士勛疏:「寰內者，王都在中，諸侯四面繞之，故曰寰內也。」晉范寧集解:「天子畿內大夫有采地，謂之寰內諸侯。」「寰音縣，古縣字，一音環，又言患;寰內，圻內也。」可見，縣者乃寰也。

「縣」作為帝制時代的基層行政區確實存在一個變化過程，也就是說，「縣」原屬王畿以內國都以外的被分封的采邑，而逐漸演變為諸侯國君直接統轄的基層行政區，集權特徵相當凸顯，「縣」雖還有分封制的殘餘氣息，如晉國卿大夫趙簡子誓曰:「克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡，士田十萬，庶人、工、商遂，人臣、隸、圉免」，然諸侯國君直轄下的「縣」卻有了秦始皇於統治域內推行的郡縣制之縣制的屬性。至戰國時，各諸侯國君為增強抗衡諸侯之國力，漸趨廢除周天子以來的世卿世祿制，代之而起的便是以中央集權為特徵的官僚制，即以郡縣製取代分封制，此已成為傳統中國社會歷史發展的必然趨勢。秦始皇聚六合、一統天下後，在徘徊於世卿世祿制還是官僚制的關鍵時刻，廷尉李斯建議說:「周文武所封子弟同姓甚眾，然後屬疏遠，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內賴陛下神靈一統，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。天下無異意，則安寧之術也。置諸侯不便。」於是，始皇帝排眾議、挺李斯，帝國「不立尺土之封，分天下為郡縣，盪滅前聖之苗裔，靡有孑遺者矣」。始皇帝的英明決策，導致傳統中國社會為之一變，徹底廢除世卿世祿制而行中央集權於天下，傳統中國基層社會的治理以「郡縣制」為準繩。自此之後，儘管有漢高祖劉邦「封王」之反覆，但以郡縣製為開端的基層行政區貫穿於傳統中國基層社會之始終。

縣制穩定性成就了傳統中國基層社會兩千餘年的不易不變

縱觀傳統中國基層社會的歷史，以中央集權為核心的縣制最為穩定，自秦始皇於其治域內全面推行郡縣制以來，無論是秦漢的郡縣制、魏晉南北朝的州郡縣制、隋唐前期的州(郡)縣，還是唐後期及遼宋金的道(路)州(府)縣制、元明清的省(布政使司)府(路)州(直隸州)縣制，作為權力結構金字塔的最底端的縣制，其基石地位始終未曾改變，甚至連縣的稱謂都不作改易。縣制於傳統中國社會歷行2000餘年，若剔除疆域變化等因素影響，自秦至清，縣之行政區的數量波動幅度相對較小，尤其是與郡、州、道、路等行政區數量波動幅度相比，具有相對穩定性的特徵。縣政作為中國傳統基層社會官治與民治的關鍵基層組織，是溝通官民的橋樑，發揮著勸課農桑、徵收賦稅、穩定基層社會秩序的正常作用，不宜朝令夕改、頻繁變動。正如公丕祥所云:「公元前221年，完成統一天下大業的秦始皇採納廷尉李斯的建議，在全國範圍內推行郡縣制，『分天下以為三十六郡』，而秦縣數目經推測約是一千之譜，每郡約轄20個縣左右。『漢承秦制』，漢代地方政府制度及其縣政制度因其郡縣數額較為適中、地方行政區劃較小、官級升轉靈活等，而每每被後世所稱道。無論後來的地方行政組織層級有何變化，縣政始終是政區的基礎性地域層級單元，因而縣域治理便成為國家治理的『樞紐』。」

不過，縣制穩定性僅是相對而言，縣之行政區數量的不變並不等於縣之行政區的地理分布及幅員之不變，如周氏所言，西漢與清之縣行政區數量大體相當，然西漢與清的統轄區域範圍卻有相當大之不同。漢時，江南地區地曠人稀，政治、經濟、文化開發尚欠發達，設置縣行政區的數量便相當有限，而中原發達區設置縣行政區的數量顯然要比清朝的縣行政區的幅員小且數量多，故秦漢時「縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉亭亦如之，皆秦制也」。實際上，傳統中國社會對縣行政區的幅員並未有整齊劃一的規範，多依據中央集權支配下的基層社會的實際狀況或增或損之，如唐時江西的玉山縣為「證聖二年，分常山、須江置」，四川蒙陽縣為「儀鳳二年析九隴、什邡、雒置」，被分割的縣之幅員自然要縮減。因中央集權統治之需要，縣行政區之幅員可因時利便，適時做出符合自然環境、政治、經濟、文化等綜合因素需要的縣行政區劃，目的是提高縣行政區的行政效率，正如周振鶴所云「行政區劃是一項政治行為，其本意是為了行政管理的方便而設置」，正因如此，縣制對傳統中國基層社會治理的高效性才使得縣制歷2000餘年而不易不變。

縣制穩定性成就了縣政長官集權次第升級

統一的中央集權支配下的縣制，在長達2000餘年的演變過程中，縣制始終是集權與分權的對立統一體，從秦漢分曹治事下的佐貳官之於長官的相對獨立，至唐宋同職連坐制度下長官與佐貳官之間的相互制衡，再至明清幕僚間的共襄治理體制，均屬集權與分權視域下的交錯輝映的基層社會治理體系。

秦時的縣政長官「皆掌治民，顯善勸義，禁奸罰惡，理訟平賊，恤民時務，秋冬集課，上計於所屬郡國」，「丞署文書，典知倉獄。尉主盜賊。凡有賊發，主名不立，則推索行尋，案察姦宄，以起端緒。各署諸曹掾史」。對此，安作璋說:「主和典的意思表明，丞對於令長不完全是輔佐，更不是從屬身份。」足見縣政長官與佐貳官的分工並非明確，分工協作掌理縣治域內的諸項事務，縣政長官與佐貳官具有相對獨立性的特徵，當然亦存在權責不明的局限性，影響行政高效運行。

唐時，「京畿及天下諸縣令之職，皆掌導揚風化，撫字黎氓，敦四人之業，崇五土之利，養鰥寡，恤孤窮，審察冤屈，躬親獄訟，務知百姓之疾苦。......若籍帳、傳驛、倉庫、盜賊、河堤、道路，雖有專當官，皆縣令兼綜焉。縣丞為之貳。主簿掌付事勾稽，省署抄目，糾正非違，監印，給紙筆、雜用之事。錄事掌受事發辰，句檢稽失。縣尉親理庶務，分判眾曹，割斷追催，收率課調」。宋時，縣政長官「掌總治民政、勸課農桑、平決獄訟，有德澤禁令，則宣佈於治境。凡戶口、賦役、錢穀、振濟、給納之事皆掌之，以時造戶版及催理二稅。有水旱則有災傷之訴，以分數蠲免;民以水旱流亡，則撫存安集之，無使失業。有孝悌行義聞於鄉閭者，具事實上於州，激勸以勵風俗。若京、朝、幕官則為知縣事，有戍兵則兼兵馬都監或監押」。宋神宗時，又重申縣令、主簿、尉三者職權分工:「今後依舊簿專管勾稽簿書，尉專管捕捉外，其餘縣事並令通管。如此則吏不增員，事能協濟。」與秦漢以來的縣政長官相比，唐宋之際的縣政長官與佐貳官之間的職權分工更加明確，縣政長官直轄的諸項行政事務增多，多有話語權集中的傾向，導致佐貳官對縣政長官的實際制衡作用明顯有所降低。

明清時，縣政又為之一變，縣政長官的話語權進一步加強。明代「知縣掌一縣之政。凡賦役，歲會實征，十年造黃冊，以丁產為差。賦有金谷、布帛及諸貨物之賦，役有力役、雇役、借倩不時之役，皆視天時休咎，地利豐耗，人力貧富，調劑而均節之。歲歉則請於府若省蠲減之。凡養老、祀神、貢士、讀法、表善良、恤窮乏、稽保甲、嚴緝捕、聽獄訟，皆躬親厥職而勤慎焉......縣丞、主簿分掌糧馬、巡捕之事。典史典文移出納。」清代縣政長官依然「掌一縣之政令，平賦役、聽治頌、興教化、厲風俗，凡養老、祀神、貢士、讀法皆躬親厥職而勤理之」。與隋唐時代相比，明清縣政的顯著特徵就是縣政長官更加集權，幾乎失去佐貳官的抗衡與制約，縣政諸項事務無論大小，幾乎概由縣政長官一手包辦。此種縣政運行模式，雖然在提高行政效率上發揮主導作用，然濫權濫政風險亦日益增大，中央集權不利時，很可能導致基層社會的動蕩與治理的失效。

縣制穩定性成就了官治與民治的二元社會控制體系

傳統中國社會縣制在職能上更多的是利用自先秦以來的宗法社會的運行模式，充分發揮宗族、士紳和富豪等「地方精英」群體在基層社會治理中的優勢，形成官治與民治相結合的「指導滲透協同」的綜合治理基層社會的二元社會控制體系。實際上，「中國傳統政治結構是有著中央集權和地方自治的兩層」，從歷史上看，作為傳統中國基層社會有特定身份地位的宗族、士紳和富豪，其主要角色就在於「治其鄉之事」，主導著基層社會的賑災救濟、紛爭調解、立學導善、操辦團練等諸項自治事務，對建構基層社會治理秩序起著不可或缺的作用。秦漢時，負責基層社會黔首黎氓的儒家思想教化之「三老」出自基層社會裡選，民治色彩濃厚，規模亦相當龐大，而收賦稅、聽民訟的嗇夫以及禁賊盜的游徼則為官府派遣至基層社會的鄉官，東漢爰延「以為鄉嗇夫，仁化大行，人但聞嗇夫，不知郡縣」，足見秦漢基層社會的官治與民治的密切協調，收到「通官理民」的理想成效。

唐宋時，雖有耆老、耆長掌率唐宋基層社會治理之重責，然鄉官職役化所導致的重官治而輕民治的結果是基層社會秩序漸趨松馳。故蘇頌《請別定縣令考課及立鄉官》說，「且古之治民，勸導教率無所不至。故孝弟力田有優異之科，三老廉吏有表率之義。由是農民眾而土田辟，風俗厚而獄訟稀。今則不然，民勤於力苟致贍足，則懼外遷等第，遂有因循不耕之患。是力田者有累，而惰游者無罰也。父子聚居，丁產稍多，則懼差徭配率，遂有離析異居之弊。是孝弟無所勸，而奸惡未得止也。鄉村但有耆壯、巡察、吏卒追捕，不聞以善道諭之者，是教化無由至，而獄訟不得息也」。正因非官方力量的削弱而導致基層社會儒家倫理道德秩序崩壞，才應運而生民間鄉約。

明清基層社會權力結構中的里長、甲首等，「在官專掌催錢糧勾攝公事而已，其後乃以支應官府諸費。若祭祀、鄉飲、迎春等事，皆責措辦浸淫，至於雜供私饋，無名百出，一紙下征，刻不容緩」，幾乎淪為職役化，任由官僚驅使，儼然成為徵收賦稅與維持基層社會治安的官治代理者，官治化趨勢彰顯無遺。儘管如此，縣政長官仍然重視民治，從明代基層社會權力實際運行觀之，在鄉約宣講聖諭或教化黔首黎氓儒家倫理道德秩序的場合，縣政長官與士紳往往親臨現場，因為縣政長官負有「興教化，厲風俗」的職責，而士紳為「齊民之首，朝廷法紀不能盡喻於民，惟士與民親，易於取信，如有讀書敦品之士，正賴其轉相勸戒，俾官之教化得行」。

總體說來，自秦漢以來，傳統中國基層社會的官治與民治的博弈嬗變過程中，官治權力不斷增強，而民治空間逐漸壓縮，基層社會權力結構被完全有效地納入中央集權體系視域內，基層社會無時無刻不在感受中央集權的存在，在集權與分權的協調共治之下，基層社會總體上呈現著秩序化的樣態，可以說，官治與民治的結合，是中央集權支配體系視閾下最有效的基層社會控制模式之一，雖然中央集權在某種程度上讓出了基層社會「自治空間」的代價，然收穫的卻是以較小的行政成本而取得最大化的基層社會秩序的穩定。

【注】 本文經作者授權，文章刊登於《人民論壇 》2018年第20期

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