選美|美言者：美國競選資金制度
原標題：選美|美言者：美國競選資金制度
這是選·美的第1001篇文章
2018年的中期選舉已經臨近，各個候選人之間的燒錢大戰也已經開始。前段時間，特朗普的私人律師邁克爾·科恩就競選資金違法問題認罪，更將美國政治的關注焦點時隔多年再次聚焦到競選資金的問題上。在本期節目中，我們邀請了嘉賓王品達老師為大家講解美國的競選資金制度。
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美國競選資金制度現在的面貌，要追溯到2010年的「公民聯盟案」。最高法院在本案中以5-4判決企業和團體也享有第一修正案保護的言論自由。最高法院推翻了2002年《兩黨競選資金改革法》的主要內容，並且一定程度上改變了一百多年來競選資金監管的慣例，允許大公司、大工會等團體無限制地進行獨立的競選支出。雖然這些無限制的支出必須是獨立做出的，而不是與候選人或者政黨協調支出的，但這個限制實際上既難以嚴格執行同時又無關緊要，所以「公民聯盟案」相當於對競選資金的一次比較徹底的開閘放水。
兩個月後，在另外一個案件，即 speechnow.org v. FEC案件中，哥倫比亞特區的巡迴上訴法院根據「公民聯盟案」作出判決：用於籌集競選經費的所謂「政治行動委員會」，也就是PAC，如果不直接給候選人或者政黨捐款，也就是說如果這個PAC是進行獨立支出的話，那麼這個PAC就可以無限制地接受來自個人、工會、公司等的捐款。這兩個案件徹底改變了美國競選資金制度的面貌。
以上提到的那種獨立於候選人或政黨而進行的競選支出，我們稱為「外來開支」。聯邦選舉中外來開支數額的變化以2010年「公民聯盟案」為分水嶺，2010年以後呈現出飛漲的態勢。在此前的2008年，外來開支的總額僅為3.38億美元，佔2008年選舉周期總支出的6.4%。「公民聯盟案」判決之後，外來開支的數額和佔比迅速上升。在2012年，外來開支就已經高達10.4億美元，佔總支出的16.5%，翻了兩倍還多。2014年是一個中期選舉年，外來開支也高達5.67億美元，超過了有總統選舉的08年的外來開支。2016年，雖然因為特朗普競選的獨特方式使得總競選支出的增長並不顯著，但外來開支仍然繼續著增長的勢頭，高達14億美元，佔總支出的比例也高達21.8%。近年來，保守派在外來開支中佔據主要地位。2012年，親共和黨的組織的支出占外來開支的比例為69%，親民主黨的則佔28%。2016年，這個差距略有縮小，親共和黨的支出占外來開支的54%，民主黨則佔36%。
「公民聯盟案」等案件的判決，除了取消競選支出的諸多限制之外，也給黑錢大開了方便之門。所謂「黑錢」就是無需披露資金來源的競選支出，我們不知道這些錢的真正源頭究竟是誰。2010年以來，黑錢主要分為三類：一類來源於501(c)組織，這是一種非營利的、免稅的組織，可以進行不同程度的政治活動和支出，比如著名的Planned Parenthood和NRA，都是501(c)組織。501(c)組織的一個最大特點，就是無需披露自己的資金來源，這些組織所進行的競選支出，都是以該組織本身的名義做出的，而向這些組織捐款的金主都有誰，我們不知道。
外來開支的第二類來源則是Super PAC，這是speechnow.org案件判決之後興起的一種PAC。他們並不直接向候選人或政黨捐款，而是獨立地進行競選支出，所以也可以無限制地籌集和支出競選經費。聯邦法律實際上是要求SuperPAC披露資金來源的。但是，如果是給SuperPAC捐款的金主是501(c)組織或者空殼公司的話，那麼我們一樣也無法知道這些錢的真正來源是誰，所以SuperPAC也是黑錢的一個重要來源。
除了上面兩類黑錢之外，有限責任公司也是一個投入黑錢的常用方法。有限責任公司的組織結構使其可以用來隱藏資金來源，而在美國的特拉華州等地區，你甚至不需要一個法定代表人就可以註冊一個有限責任公司，所以這也成為了一個很方便的使用黑錢的方式。
2000-2018年美國不披露捐助者的外來開支總額變化圖
聯邦選舉中黑錢的增長，是從2007年開始的。此前，最高法院的阿利託大法官取代了奧康娜大法官，最高法院的保守派在競選資金議題上獲得了控制權。2007年也是最高法院逐漸瓦解競選資金監管體系的開始。此前，聯邦選舉中黑錢的數額還不到1000萬美元，基本可以忽略。而到了2008年的選舉中，黑錢發生了爆炸式增長，達到了1.02億美元，占當年外來開支總額的32%。2010年「公民聯盟案」 和speechnow.org的案件判決以後，黑錢又經歷了一次增長。2012年，聯邦選舉中黑錢的數額高達3.13億美元，為歷史最高峰，占外來開支總額的29.8%。2014年作為一個中期選舉年，黑錢也達到了1.78億美元，占外來開支的31.4%。2016年的黑錢與2012年相比降低了近一半，但這主要是因為投入到總統競選中的黑錢減少了。在國會選舉中，尤其是參議院的選舉中，黑錢仍然發揮著關鍵作用。與外來開支一樣，親共和黨的支出在黑錢中也佔據著絕大多數。2014年中期選舉期間，親共和黨的組織投入了9460萬美元的黑錢，親民主黨的組織只投入了2840萬美元。
雖然美國競選資金制度有著如此多的漏洞，而且本世紀以來最高法院保守派還在不斷削弱政府對競選資金的監管，但這並不意味著金主和候選人從2010年開始就可以為所欲為，實際上還是有一些比較基本的監管規定要遵守。最近一段時間就出現了一些引人關注的，違反競選資金監管規定的事件。其中最著名的，恐怕就是今年8月特朗普的前任私人律師邁克爾·科恩就違反競選資金法規等8項罪名向檢方認罪。
邁克爾·科恩
科恩曾指使《國家詢問報》的母公司——美國媒體公司，向《花花公子》雜誌的前模特Karen McDougal支付了15萬美元的封口費，讓她就自己與特朗普的緋聞保守秘密。我們知道，美國歷史上第一部競選資金監管法律——1907年的《提爾曼法案》規定，禁止公司直接向聯邦選舉的候選人捐款。根據科恩的供述，他指使美國媒體公司支付的這筆封口費，雖然不是傳統的、直接的政治捐款，但其目的一樣是幫助特朗普的總統競選，所以這筆錢應當被視為競選捐款，這是《提爾曼法案》禁止的。
此外，2016年10月，科恩還曾經自己向色情女星Stormy Daniels支付13萬美元的封口費。而2002年通過的《兩黨競選資金改革法》規定了個人向聯邦候選人捐款數額的上限，在2016年這一上限為2,700美元。科恩向Stormy Daniels支付的這筆封口費一樣也被視為一種用於幫助特朗普的競選捐款，所以違反了《兩黨競選資金改革法》規定的每年2,700美元的上限。
一年前，科恩還宣稱自己絕對效忠於特朗普，甚至願意為他擋子彈。而現在科恩不僅向檢方認罪，而且還當庭作證稱自己所犯罪行是「與某位聯邦候選人協調，並受他指使」。大家心知肚明，這句話說的就是特朗普總統。這也就意味著特朗普總統參與了科恩所犯下的競選資金罪行。這種情況在美國歷史上其實也並非前所未有。在1974年水門事件發生後，尼克松總統就曾被大陪審團認定為「未被起訴的共犯」。兩個月後尼克松辭職，同時也避免了在任總統能否被起訴的憲政危機問題。但特朗普顯然並不像是一個會辭職的人，所以我們只能說科恩的競選資金犯罪對特朗普是一個較大的打擊。至於此事的最終結果，我們只能說拭目以待。
在科恩認罪之後，特朗普還發布推特為自己開脫，錯誤地宣稱科恩根本沒有犯罪，而且還說奧巴馬當年也嚴重違反競選資金規定，卻很容易就解決了。隨後特朗普在Fox & Friends節目中也重複了這個說法。事實上，奧巴馬的2008年競選的確違反過競選資金監管規定，但與科恩的情況不同。科恩支付兩筆封口費的行為屬於刑事犯罪，而且是重罪，而奧巴馬競選團隊則只是存在民事違法行為，受到了聯邦選舉委員會的罰款而已，並沒有涉及刑事犯罪。聯邦法律規定，在大選前20天內，候選人收到的超過1,000美元的捐款應當在48小時內向聯邦選舉委員會報備。2012年，聯邦選舉委員會進行的審計表明，奧巴馬2008年競選中有1,300筆捐款，總計180萬美元，沒有按照規定及時報備。聯邦選舉委員會為此開出了375,000美元的罰單，這是競選資金監管領域數額最大的罰款之一。但與此同時我們必須注意到，奧巴馬的08年競選籌集到了創紀錄的7.5億美元的資金，所以剛剛提到的那筆罰款從比例上看也處在正常範圍內。特朗普對奧巴馬的攻擊是有失偏頗的。
2016年的大選引發的另一個關注熱點，是外國政府和個人對美國選舉的影響。特別檢察官羅伯特·穆勒對俄羅斯干預美國大選的調查已是盡人皆知。而除了本次大選中俄羅斯所用的黑客攻擊、聯繫特朗普團隊成員等手段之外，外國金主還可以通過競選資金捐款的方式來影響美國的選舉。1974年通過的《聯邦選舉競選法》禁止外國人和外國企業直接為聯邦選舉提供競選資金。但我們上面已提到，有三種方式可以使黑錢流入聯邦選舉，從而隱藏資金的真實來源。外國金主也可以通過這些方式來捐獻黑錢，影響選舉。
全國步槍協會，也就是NRA，2012年為支持共和黨候選人羅姆尼支出了10萬美元，而2016年為支持特朗普支出了高達30萬美元，相當於四年前的三倍。今年早些時候，FBI和羅伯特·穆勒檢察官開始調查俄羅斯是否向全國步槍協會提供了資金。2016年的選戰期間，特朗普總統的兒子小唐納德·特朗普，曾經與一名俄羅斯銀行家在步槍協會的晚宴上見面。也有跡象表明俄羅斯通過銀行和非營利組織向全國步槍協會提供了大量的資金。過去幾個月以來，來自俄勒岡州的民主党參議員羅恩·懷登一直在向全國步槍協會施壓，要求他們披露國外的資金來源。全國步槍協會的回應則閃爍其詞，而且變來變去。先是說自己六年間只接收過一筆俄羅斯捐款，後來又改口稱2015年以來接收過23筆總計2,500美元的俄羅斯捐款，最後索性拒絕回應懷登參議員的進一步詢問。這更加引發了人們對全國步槍協與俄羅斯之間關聯的懷疑。
近十年來，隨著競選支出水漲船高，監管法律日漸式微，美國競選資金制度已經是千瘡百孔，漏洞百出，為不正當影響聯邦選舉提供了大量的空間。此時，我們不禁想起史蒂文斯大法官在「公民聯盟案」的反對意見中所說的最後一段話。他當時說到：「究其根源，公民聯盟案的法院意見是對美國人民的常識的一次否定。美國人民從建國之日起就意識到需要阻止企業破壞自治政府，從西奧多·羅斯福的時代以來，我們就一直在與企業競選活動的潛在腐敗作鬥爭。而法院卻在如今否定這一常識，這是十分奇怪的。雖然美國的民主不盡完美，但恐怕除了本院的多數派以外，很少有人會覺得，金錢在政治中的消亡，竟然是美國民主的一個缺點。」
致謝
嘉賓：王品達
音樂製作：
剪輯：
聽寫：灰松沙士
校對：胡素素
編輯：胡素素
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