蘇力 | 大國及其疆域的政制構成
原標題：蘇力 | 大國及其疆域的政制構成
大國及其疆域的政制構成
? 蘇力
本文原載《法學家》2016年第1期，編輯時刪去了摘要與注釋。雅理讀書感謝作者惠允推送。若您閱後有所收穫，敬請關注與分享「雅理讀書」（微信公號：yalipub）。
▍傳統自給自足的小農經濟社會通常很難形成統一的大國。「日出而作，日入而息。鑿井而飲，耕田而食。帝力於我何有哉?」這首詩就反映了農民沒有這種制度(帝制)需求。而且，要想形成這種制度需求也很難，因為不僅(相比於商業社會)很難徵收為支持有效政治治理所必需的稅賦，而且天高皇帝遠，治理如何深入，天下何以歸心?
▍黃河治理要求大區域的統一協調，以及中原農耕文明與北方游牧文明的衝突，這兩大因素令這片土地上的農耕社區有了建立並維繫統一大國的制度需求。而這兩個區域幾乎重疊。治水主要是在黃河中下游;同游牧民族的競爭，則繼續向西，經渭河平原，直抵今日寧夏和甘肅中南部。這是長時段的制度需求。儘管王朝更迭，也有長期的分裂和割據，也有從分封到郡縣的變革，但統一的大國治理是自西周之後這一廣闊農耕地區的總趨勢。
▍大國的治理，註定和小國的治理很不相同。首先是最基本的制度，即憲制/構成(constitution）不同。例如，小國就不大會有什麼地方割據或分裂的風險，也很難說什麼中央與地方關係。而中國至少從西周分封諸侯開始，就一直有一個大致可謂「中央與地方關係」的問題。表面看來，這只是一個國家的疆域構成和行政區劃問題。但是，為什麼這片疆域會構成一個國家，而不是幾個國家?為什麼有的江河山脈構成政治疆界，而有的則不構成?這其中至少部分是制度構成的。而且，大國並非天生，也不可能只靠軍事征服，它還有如何維繫的問題。亞歷山大就曾締造了橫跨亞歐大陸和北非的馬其頓帝國，但他一死，馬其頓帝國就分割為幾大部分。這與一個多世紀後二世而亡的秦王朝很相似。但問題是，不久之後，漢承秦制，重構了比秦朝疆域更為遼闊且持續了四百多年的兩漢，並在一次次「復盤」後有了後來的中國，而馬其頓帝國則從此進入了歷史。
▍任何國家的構成，都一定是政治、經濟、軍事和文化等各方面的基本制度的產物。本文旨在探討促成、維繫和拓展歷史中國全國性治理的政治制度架構，集中關注廣義理解的中央與地方關係。
一分鐘讀懂中國：中國歷代疆域沿革動態圖
第一節討論西周的分封制，不是說分封制之下天子與諸侯國的關係就是中央與地方的關係，但我有理由將之納人一種廣義的中央與地方關係理論框架中予以分析，將之視為構建大國憲制的最早努力，並且為向郡縣制的轉型創造了條件。甚至在秦漢，分封制也都曾進人過高層的視野，被作為大國憲制的選項之一，只是在成本一收益分析後遭到放棄或是最終為政治實踐否棄了。
第二節轉向討論郡縣制對於古代中國之政治構成的意義和功能。
第三節討論歷史中國的行政區劃中的地緣政治考量。這是中央政權鑒於大國的各地自然地理狀況，為防止國家分裂割據、加強中央集權而採取的重要憲制措施;但在西方憲制實踐和學術傳統中，一直缺乏這種考量與實踐。
第四節關注歷史中國憲制傳統中的另一基本問題—自西周以來除治理中原農耕區域(「治國」)外的「平天下」，亦即必須為農耕中國與周邊民族的衝突和秩序提供一個基本的制度架構。這個問題雖不直接等於，但在歷史上至少有時還是構成了另一種形式的中央與地方關係問題。
一、西周的分封制
▍後世中國人通常視郡縣製為歷史中國提供了最強有力的中央集權的大國憲制。但這一憲制架構的最早努力，還應追溯至西周的分封制。理由有三:首先，此前傳說中的五帝統治的地盤都還較小，夏、商兩朝還是部落國家或部落聯盟國家，而西周則是(或更像)一個有政治層級的大國。其次，即便以平王東遷(公元前771年)為標誌，周天子王權衰落，各諸侯國之間爭奪激烈，但這之前的分封制還是為西周提供了長達約270年的穩定政治秩序。再次，人類創造的所有制度都不可能終結歷史，長短也是相對的，重要的是，對於大國的構成，分封有多少以及在當時而言是否有無可替代的制度貢獻。
▍就此而言，西周封建制對於歷史中國構成的貢獻不可低估。儘管夏、商兩朝也已控制了足夠廣闊的疆域，但夏商時授予各部落封號(「封」)，更多是對部落聯盟的政治現實的認可。相比之下，有歷史記載的西周初年，在國家制度構造中增加了一系列新的因素。周天子除了將渭水下游和黃河中游確定為由自己直接統治的中央特別行政區—「王畿」—外，還把全國其他土地劃分為大小不等的無數塊，連同土地上的人民，分封給親族、功臣和一些未能征服的部落，建立了眾多同姓諸侯國和異姓諸候國。除了「分」和「建」外，西周的「封」還將各諸侯國層級化、序列化和體系化了。
▍西周封建制的上述做法，至少有如下五方面的含義:第一，周天子是在積極行使一種獨佔的政治權力，而不是消極承認原有部落或諸侯的現有實力。「分」和「建」表明，西周最高統治層不僅有了(也許夏商統治者也曾有過的)用政治塑造國家的自覺，最重要的是開始了這種系統的努力。第二，除了沒有「主權」外，由於有了土地、人民和政事，諸侯國很像是現代意義上的國家了，但在這一體制下，各諸侯國原初的土地和人民都來自周天子，諸侯王治理的權力，儘管不可撤回，卻也源自周天子。第三，「建」諸侯國，既是創造一系列新的下一層級的政治單位或實體，也是在建立一個以周天子為中心的天下治理體系。故而一旦建立了大量的同姓諸侯國以及由功臣統領的諸侯國，就會加強周天子與各諸侯國—廣義的中央與地方—的關係。第四，有等級的「封」，也是制度的理性化。周天子因而成了諸侯之君，而不像夏商時代的國王那樣僅為諸侯之長。第五，由於與周邊地區(部落或方國)的互動，包括軍事衝突，也令中原地區之外的所謂戎、狄、蠻、夷等族群進入了周的「天下」。
▍因此，上述這一切反映了西周初年政治統治高層的政治自覺、對西周政治秩序的新理解以及關於如何治理天下的新的想像。而這種想像還表明:周天子有了足夠強大的經濟政治實力，可以貫徹落實自己對於這個國家的規劃和想像。「溥天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣」(《詩經·小雅·北山》)，不僅表明了西周的憲制自覺和願景，而且更重要的是它主動、自覺、清醒的政治和憲制實踐，這是有記錄的最早的大國政治構建。
▍應當承認，西周初年的各諸侯國還不是疆界明確的國。在周王直接的統治地區和各諸侯國都有明確的國、野之分，王或諸侯所居的都城及其近郊稱為「國」，郊外稱為「野」，居住在國中的是「國人」，居住在國外的則是「野人」。國、野之分表明，在其初期，西周還不是徹底的領土國家，其政治治理的核心架構和力量更多是基於各種血緣關係，周王和各諸侯對本國的統治都更多局限於國/野層面的國。
▍即便如此，對土地及其人民的「分」，仍然表明當時的政治治理已開始轉向更多基於地域的對人管轄，不像夏商的「封」隱含的那樣純粹是對部落成員的管轄了。西周創立的這一制度的架構，已為其轉型成領土國家創造了條件。至少到春秋時期，各諸侯國的國、野之分已逐漸消失，「(國之)禮失而求諸野」，間接表明「國」之文化對野已有了強大的影響。中原各諸侯國對疆域的競爭，也令其邊界犬牙交錯，意味著各自對其疆域的理解和統治力度都強化了。這標誌著宗法中國已經完成向領土國家的轉型。
▍西周自覺挪用了宗法和血緣關係來建構大國體制，但不可忽視的是，西周分封了一部分功臣，建立了一些異姓諸侯國。這其實是對精英的能力和忠誠的獎勵，因此也是向精英政治(meritocracy)發展的重要一步。從當時看，這不過是突破了宗法原則，是例外，甚至可以說破壞了當時的「法治」(禮制);但後來的歷史表明，就因為突破了宗法關係的禮制原則，這其實是偉大的先例。
▍但西周的政治家們看到的還不僅僅只是眼前，他們要考慮的和做的也必須更多。在如此遼闊、交流通訊不便的疆域內，各諸侯國各自世代統治，相互間缺乏足夠的政治、經濟和文化交往，缺乏重大且足夠的利益依賴和勾連，甚至終身也不得見一面，這個制度能持久嗎?時光會逐漸並最終徹底淡化這個起初血緣關係緊密的群體，令理論上的宗法親緣關係完全讓位於地緣關係—事實上是利益關係。諸侯國間的利益衝突，必然導致對土地、人民、財富、地位和權力的爭奪，因此這個藉助血緣關係的憲制架構遲早會崩潰。清醒理解了這一長遠的潛在危險，有遠見的偉大政治家如周公，以封建宗法製為基礎，創造了作為當時憲制之輔助的國家正統政法意識形態——「周禮」，試圖通過定期祭祀共同的遠祖，重新喚起進而強化周王室血緣群體的內部認同、團結。即便不相信永恆有效，至少也可以應對現實和近期的問題，因為「長遠看來，我們都死了」(借用凱恩斯的那句名言)。就此而言，周禮幾乎就是當時為統治階級普遍分享和接受的憲法規範和憲法理論。這不光是個人「不學禮，無以立」(《論語·季氏》)，想想諸侯王僅僅在娛樂規模上違反了周禮—「八佾舞於庭」，孔子就「是可忍孰不可忍」(《論語·八佾》)，更重要的是異姓諸侯國同樣必須遵循周禮。這意味著周禮只是看起來像宗法，但其實已超越了宗法。
周公旦
▍這一切發生在公元前11世紀、疆域大約有150萬平方公里的西周，因此有理由說，這是人類歷史上最早嘗試並實踐的大國之內必須有的縱向政治分權，是人類創造的最早的一種關於「中央與地方關係」的制度。鑒於這種制度從西周直到春秋初年一直堅持，且大致保持了穩定，或可斷定這就是當時可行的「憲制」。
▍但真的「沒有一種制度可能建立在愛之上」。即便是血緣親屬之愛，也難以維持周禮的實踐。周公的天才制度設計和政法意識形態規劃，最終都難抵抗利益對血緣的侵蝕。不僅宗法名義上的兄弟、叔侄之間相互競爭和爭鬥，從不和、內鬥直至戰爭、謀殺、篡權，而且還引發了其他人憑自己的政治實力奪權。春秋戰國時期，亂臣賊子比比皆是。「禮崩樂壞」意味著當時的中國已無法按照宗法分封制繼續治理了，整個國家的憲制架構(其中最顯著和最關鍵的是中央與地方關係)，必須改變了。這或許是中國歷史上有關大國治理的一次最重要的變革。
▍當時的諸多思想家於是提出了憲制變革的建議。儒家的基本做法是「不想不忘，率由舊章」(《詩經·大雅·假樂》)，大致也就是今天法律人所謂的「遵循先例」，試圖以此來遏制過於泛濫的政治現實主義(realpolitik )，他們借想像中的美好西周，提出了自己理想國家的核心憲制原則:「天下有道，則禮樂征伐自天子出。」其中最關鍵的兩點是:全國的政令法制不僅必須統一，而且只能源於天子，源於中央政府。更加務實(pragmatic)的法家，一方面提出與儒家很相似的全國法治統一的原則，但最重要的是，從總結西周分封諸侯的合理性和失敗的政治經驗，他們精要地指出了大國政治治理中必然要面對的中央與地方分權的問題，提出了「事在四方，要在中央。聖人執要，四方來效」的分權。而這其中還隱含了古代中國憲制的另一重要原則—全國性的精英政治，儘管直到數百年後，由於其他配套的憲制，這一理念才得以開始付諸實踐。
二、郡縣制及其他中央集權制度措施
▍不僅有思想的回應，來的更早、更實在且也更具體的其實是制度的回應，或新制度的萌芽。到了春秋末期，已開始了一些今天回想起來具有憲制意義的變革。秦、晉、楚等國，由於疆域的拓展，就已開始出現一些新的地方政治單位—郡和縣。在那裡，各諸侯國君主直接任命有權威也有能力的官員代表君主進行治理，而不再作為諸侯國的封地由君主分封給大夫並以後者的名義來治理。
▍起初這只是出於應急，是對特定區域的權宜之計。到戰國時，各主要諸侯國的疆域已大大拓展，無論是藉助兼并周邊的弱小諸侯國，還是通過拓荒殖民。此時在新獲得的疆域很難繼續實踐封建制了，因為各國諸侯不大可能允許耗費大量人力、物力才征服或拓展的疆域獨立自主，他會努力把新獲疆域變成他有效治理的諸侯國的一部分，成為可直接調動和支配的國力資源的一部分。為了不再失去這些新的疆域，有時還必須準備同其他任何凱覷者展開軍事鬥爭。這都要求從制度層面強化對這些新獲地區的政治控制，必須派信得過且有能力的人去掌管當地的軍政事務。
▍戰國時期各諸侯國間更強有力的政治軍事競爭，也促成了郡縣制的變革。務實的政治實踐迫使各國必須重構本國政制，必須加強中央集權，強化中央對地方直接有效的政治統治，有能力統一協調和有效地動員、調配本國內所有的人力物力資源。非此，不足以展開大規模的戰爭，無論是進攻還是防衛。
▍推動諸侯國政制變革的另一重要因素是，當時有些諸侯國君主先前只是該國的大夫或重臣，在其政治實力增強後，或是會同其他大夫或重臣瓜分了某諸侯國，或是獨自取而代之。前一類的典型是趙、魏、韓三家分晉，而後一類的典型則是齊國。這些掌權的新君主的篡權經歷令其洞悉原有體制的弊端，因此會重新構建制度，調整權力配置，鞏固中央集權。
▍不管是因為權宜之計的積累成了常規，還是由於精心考量後的設計，或是簡單模仿他國經驗，甚或僅因那些沒有改革的諸侯國先後都被滅了，最後的結局是郡縣制逐漸成為各國通用的基本制度。郡縣首長均由君主派出，獲得的是可由君主隨時撤銷的政治授權;選任的標準不再是血緣關係，甚至不只是政治忠誠，也更多關注其能力。所有這些都迫使君主在政治治理上知人善任，通過政治任命，強化中央權力對地方的掌控。在春秋戰國時期各國的制度競爭中，相對於宗法分封制，就確保各國君王有效和穩定的統治以及各國有效的政治、經濟、軍事動員和競爭而言，郡縣制毋庸置疑有優越性。政治治理的效率和儉省原則，完全取代了宗法製表面上的溫情脈脈。
《大秦帝國》劇照，圖為秦孝公嬴渠梁和商鞅
▍秦王朝建立之後，郡縣製得以在全國確立，成為後世中國最持久的憲制之一。但在秦統一六國之際，或是基於有理由的對歷史的尊重(遵循先例)，或是由於周禮作為政治意識形態的持久影響，當時的許多政治家都曾考慮或主張分封諸侯，也曾一度裹挾了秦始皇。在眾多並非愚蠢或更非保守的政治家心目中，郡縣制雖有用，卻只是戰國時各諸侯國政治競爭的權宜之計，一旦新王朝建立，宗法分封制仍是正統。傳統是因其不為人注意而格外強大的保守力量。即便作為憲制實踐的封建制其實已然無可奈何花落去，但作為舊憲制的意識形態，作為習慣，作為傳統，封建制的影響力仍然巨大，幾乎規定了當時所有政治家的憲制想像，成為他們的默認選項。只有對封建制度的長期後果非常清醒的李斯，基於發生在眼前的各國歷史和顯而易見的邏輯推理，尖銳地指出，如果分封，遲早會天下大亂，一定會引發各諸侯國之間的戰爭，從而令秦王朝的統一變得毫無意義。滴血封喉，這一點直接擊中了始皇帝贏政的心思。李斯的遠見卓識和後果主義考量，令秦始皇決定採取郡縣制，分天下為三十六郡。
▍回頭來看，秦始皇和李斯也許都不算是好的政治家，但他們無疑是偉大的政治家，他們創造了此後中國長達兩千多年的中央與地方的基本體制，一個也許僅此就足可證明其偉大的體制。但偉大是在時間中慢慢長大的，需要成功來餵養。而古人卻不可能穿越這段時間!面對秦「二世而亡」的現實，在此後的至少一段時間內，(務實的)政治家都很難真的相信郡縣制優越。秦末農民起義後出現的政權，無論是楚還是漢，無論是政治家還是高級將領，不同程度上都選擇了，或是不得不選擇了分封制。為了鞏固自己的政權，防止身後烽煙再起、天下大亂，務實明智的漢高祖劉邦在世時，通過呂后，將先後投誠自己(叛將)的因戰功而封王、最有組織指揮能力和軍事才華的高級將領韓信、英布和彭越一一剿滅，又立下規矩，「非劉氏而王，天下共擊之」。此外，漢初的分封制也加人了鞏固中央集權的制度考量，由中央政府向各諸侯國派駐官員，由後者實際治理。但「劉氏」一詞還是表明，劉邦的憲制思想仍局促於傳統，還是相信血緣比郡縣更有助於維繫和鞏固王朝的政治。
▍不撞南牆頭不回!此後，有了中國古代一次長達近半個世紀的憲制論戰，以及實踐層面的相應「修憲」。賈誼、晃錯和主父堰等人先後於公元前172年、前I55年和前127年各自向中央政府提出了「修憲」建議，包括「眾建諸侯以寡其力」、「削藩」和「推恩令」等，目的只有一個，即全面削弱各諸侯王的政治經濟實力，逐步弱化直至全面剝奪諸侯王對其屬國的政治經濟掌控，而以中央委派的官員代表皇權，無論以什麼名義，全面取代諸侯王對各自王國的統治。
▍但是，不僅後代美國的憲政經驗，而且古代中國的憲制經驗，都提醒人們，有關憲制的論戰，有時不可能僅僅是「論」，或可行於並止於「論」，有時還必須「戰」，或不得不接受「戰」。同政治實踐相比，即便最雄辯的憲法話語也太屏弱了。漢朝廷本想借憲制變革來防止戰亂，卻因晃錯的變革措施引發了(至少是提前引爆了)戰亂。七國之亂的反叛者甚至有了名正言順的借口—「清君側」，但更重要的其實是要修憲—改變中央與地方關係。中央政府的政治退讓和妥協(甚至將主張削藩的政治家晃錯身著朝服腰斬於街頭)，也無法贖回和平。而當憲制話語和政治權謀都無法換來和平時，就只能以戰爭購得;同這一憲制變革勝利站在一起的，不是什麼抽象的憲政價值，而是實實在在的強大的政治、經濟和軍事實力。
▍這場征戰，而不是這場論戰，打敗了地方的封建勢力，也徹底粉碎了漢初政治家們曾寄託於封建制的那最後的迷信。必須堅持以郡縣製為核心的中央集權的統治，即便這不可能終結歷史，長治久安，但在中國古代，只有這樣的憲制，才更可能防範因國家政治架構的重大缺陷而導致國家分裂、內戰和割據。當漢武帝通過獨尊儒術進一步完成意識形態上的中央集權後，漢承秦制，終於在中央與地方關係上全面完成了歷史中國憲制的這一偉大轉變。
▍郡縣制的基本特點是，各級政府的行政首長，均由中央政府以皇帝名義直接並隨時任免，其全部權力來自中央授權，職位不能世襲、不得轉讓，不得在其故鄉任職，也不得在任何一地長期任職。其下屬，在漢代是由地方主官從本地人中挑選任用，到了後代，有些甚至也必須由中央選任。這就形成了比較有效的相互制衡同時也是互補的機制。在這種制度下，地方行政主官無心，也不大可能，在其任職地建立並形成盤根錯節的個人關係網。他對當地的有效治理需要通過本地吏員，因此一定要力求並有能力獲得他們的支持。而另一方面，為有效控制地方及其下屬，他也必須時刻訴諸並依靠中央政府的權威。這樣一來，即便長期遠離中央政府的直接監管而獨立在異國他鄉理政(在古代中國這樣的大國，這不可避免)，但只要不是同時掌控了軍隊、地方官員的任免、地方財政，任何地方主官都很難分裂割據。
▍即便如此，歷朝歷代，中央政府還會通過考察、監察甚至特務系統來加強對地方政權的控制。例如，在漢代，中央派郡監或刺史監察郡，各郡縣也會派官員監督縣或鄉。這種考察和監察制度，使中央政令能比較暢通地貫徹到基層，保證了國家政令的統一，有利於政治安定和經濟發展。依據這一制度，至少各級地方政府實行的是另一種三權(行政、軍政和監察的)分權與制衡。
▍郡縣制只是全面弱化了封建制的分裂風險，並不意味著有了此種或其他形式的中央集權的憲制架構，就可以確保不再有分裂的危險甚或現實。後代的歷史表明，如果中央政府的統治經驗和能力不足、缺乏遠見，或政治操作失當，或是朝廷內部爭權奪利，或是對地方官員管控不足，或是邊疆民族人侵，甚或僅僅因災荒引發大規模的農民起義，中央集權制下照樣會出現分裂割據和戰亂的局面。治國不是且永遠也不會是一個可能僅僅依據制度(即便是憲制)就旱澇保收的事業。
▍秦漢之後歷史中國曾多次分裂，但每次分裂後，總會有新的政治力量重建國家的統一，在前朝教訓的基礎上，會進一步重構和完善這一大國治理的基本政制。儘管後世不再稱郡縣，但整合歷史中國的憲制原則和架構的，始終是郡縣制模式。也因此，才有了「百代皆行秦政法」之說。
三、地緣政治與行政區劃
▍歷史中國不僅疆域遼闊，而且各地的地理地形、氣候相當複雜。各地生產方式也自然有別，經濟、社會和文化發展不平衡，在自給自足的小農經濟條件下，不但很難建立統一的多民族大國，更重要的是，即便建立了也頗難維繫，容易出現分裂和地方割據。
▍而且，遼闊疆域以及山川地形，對歷史中國的構成和治理的影響是持久的，是跨越王朝的。「以一代之方輿，發四千餘年之形勢」，此語並非誇大。也因此，「夫國必依山川」(《國語·周語上》)，至少在西周之後，政治地理考量就已進人歷代政治家、思想家和軍事家的視野。典型者如戰國之際縱橫家的縱橫裨闔，無論是主張合縱還是主張連橫，他們的政治建議和政治謀劃都不是抽象的理性算計，而是切切實實地立足於本國以及相鄰各國的與政治、經濟和軍事相關的各種地理要素展開的。秦國之所以得以統一六國，最重要的一點也是因為在地理上，秦「據天下之上游，制天下之命者也」，「山川四塞，形勢甲於天下」。秦統一後的許多重大舉措，無論是修建長城，還是修建馳道，或是在南方修靈渠，都始終有地緣政治的追求，並且取得了顯著的地緣政治效果。
▍因此，後世歷朝歷代的政治家，也都習慣於從地緣政治的角度來思考大國的憲制問題，並使其成為中國憲制規劃和實踐中的常規。歷朝的皇帝、宰相和百官都必須努力了解和熟悉中國的地理地形，因為這關係到如何從行政上管理全國各級政權，如何聯絡四方外藩，地方和中央的強弱，邊疆與內地的輕重，邊睡的軍力配置，國家賦稅的來源，以及各地行政疆界的糾結等等。
▍不僅如此，還要將這些考量儘可能落實在具體的制度設計或政策選項中。國內地緣政治考量，也因此一直是中國古代憲制實踐的重要組成部分。無論是封建制，還是郡縣制，其實都混雜了地緣政治考量。
▍又如首都的位置。任何國家，只要有兩個甚或幾個可能的政治、經濟、文化中心區域，都可能有這個問題。但歷史中國的許多王朝(偏安者除外)，都將首都定位於中原北部或西北部，位於或靠近當時經濟更為發達、交通相對便利的中原地區，以便既可以組織協調全國各地的力量來應對重大的政治軍事事件，也能夠從本地或通過安全的交通運輸獲得糧食、人員和其他各種物資的補給。最主要的地緣政治考量，大致有二:其一是可以及時獲悉並回應與北方游牧民族的衝突;其二是更便於從軍事和政治上控制東方和南方各地。而這就是試圖通過首都的地理位置，來保證中央政府對各地的最大的政治、軍事、經濟和文化影響。一個典型的例證是，在漢初，圍繞定都關中還是洛陽，就曾有過一場地緣政治學的辯論。真正令漢高祖決定放棄洛陽而選擇定都關中的，就是一系列的地緣政治考量，包括首都自身的政治軍事安全、便利的經濟資源獲取以及戰略縱深等，其中特別重要的，是從軍事上，因此也就是從政治上，更容易控制和支配統一不久的東方和南方各地。
▍這實際成了一項始終堅持的抽象的憲制原則。即便是地方割據勢力，也會遵循了這一原則。而最典型且為人們熟知的是《隆中對》，諸葛亮正是基於對全國各地政治、自然地理環境的分析，預判了當時的天下大勢，確定了劉備進軍西南、在今日的四川建國和立國的長期戰略方針。即便東晉之後，中國的經濟重心逐步開始轉向江南，但歷代王朝，只要不是偏安一隅，仍會選擇定都中原北部。之所以如此選擇，仍然是因為對中國北方邊陲穩定的高度關注。而這對全國的有效政治控制和治理意義重大，儘管為此需要持續從江南向北方長途運輸大量的資源，成本很高。也因此，這之後中原或人主中原的王朝都定都於運河沿線，尤其是北京，乃至後世對明朝有「天子守國門」之說。
▍歷史中國的行政區劃也滲透了地緣政治的考量。它不僅僅只是中央政府與地方政府的分權，也是相鄰大行政區(甚或諸侯國)間的制衡，以此來弱化大國內地方政府潛在的分裂割據之可能性，以確保中央集權憲制的鞏固和穩定。典範之一是西漢的削藩。西漢開國後，在逐步消滅異姓王的同時，劉邦曾大封自己的子弟為王，希冀藉以屏藩朝廷。但很快，位於南部的一些諸侯國經濟實力大增，經濟和政治上都對漢初的中央集權體制構成了威脅。漢王朝先後採用賈誼、晃錯等人的建議，或在原諸侯王的封地上分封更多諸侯，一步步地弱化大諸侯國的力量，或刻意找各諸侯國的「茬」，藉機廢除或縮小一些諸侯國。平定「七國之亂」之後，鑒於有些大諸侯國「連城數十，地方千里」(《史記·平津侯主父列傳》)而威脅到中央集權，漢武帝採納了主父偃的建議，下令各諸侯國分封子弟。各王國被迫分成若干侯國，如此一來，不僅無力犯上作亂，而且其隸屬於郡，被中央政府管轄。通過這種方式，漢代從此解決了自開國以來一直困惑中央政府的諸侯國問題。
▍行政區劃是便利行使的措施，但其收益究竟如何，卻並不一定會盡如人意。例如，細分諸侯國等於增加了管理的層級，而層級多了，中央的政令監管反而難以穿透。層級太多，行政區劃則會偏小，地方政府就可能無法獨立有效地應對一些本應由地方政府應對的問題。此時，若由上級政府統一協調，則部分失去這一行政區劃的意義;若允許地方政府自行合作，則可能是以另一種方式增加了分裂割據的風險。更重要的是，有效的層級治理體制也需要有相對穩定的行政層級和區劃。這便於地方官員針對本地情況採取靈活對策，緊要時可獨斷專行，因此可以充分調動地方官員的積極性，也便於中央問責。而行政層級或區劃變動太多，就容易引發推卸責任。這表明應當有制度化的縱向分權。只是固定的行政區劃也可能引發一些事先很難設想到的潛在風險。例如，隨著全國的經濟重心轉移，或人口遷徙，或某地區盛產某些特別重要的資源，一些地區的經濟實力大增，完全有可能變得足以挑戰中央;在特定的政治社會形勢下，也完全可能有某些政治軍事領袖人物野心萌發，漢初的吳國就是如此。一旦出現這種情況，大國的空間距離，複雜的易守難攻的地形地理條件，就會成為地方割據的便利條件，很難為古代的軍事政治力量克服或跨越。
▍這就可以理解歷史中國長期堅持的「山川形便」和「犬牙相人」這兩條行政區劃基本原則的憲制意義。前一原則強調行政區劃尊重自然地理形成的地方區域。自然地理往往是塑造相關區域社會共同體的強大力量，界定了本地居民的經濟、社會、文化權益，就此而言，尊重自然地理構建的自然區域，就是為了避免引發或激化各區域民眾之間的利益衝突，是為了便利各地方的有效政治治理。而後一原則則是特意用行政區划上的「犬牙相人」來打破「山川形便」，防止因地理地形引發或便利分裂割據。這是考慮到自然地理對區域政治、經濟、文化的塑造力，為維護全國的政治統一和有效治理。這其實是一項在傳統的農耕大國，並且必須是地形地理極為複雜的大國中，才有必要和可能發生並有效的具有憲制意義的制度。
▍最早的「犬牙相入」的實踐，也可追溯到秦朝。為了有效控制秦軍征服最晚、距離秦王朝政治核心最遠、交通最艱難的嶺南地區，秦將位於南嶺以南的桂陽縣(今廣東連縣)劃歸長沙郡(今湖南省)，同時將位於南嶺之北的譚城(位於今湖南懷化境內)劃歸嶺南的象郡(今廣西)。這種完全不顧自然地理的行政區劃，乍看起來非常荒唐。但在一個根本不應出錯的地方，不僅出了，還「錯」到無法理解，最可能的解釋就是，這就不是錯誤，而更可能是一個精心的制度設計—就是要通過這種「犬牙相人」的行政管轄來打破可能因南嶺引發或造就的地方割據。事實上，在秦朝滅亡近百年之後，漢武帝開始平定秦末開始割據自立的南越國，部分憑藉了秦對潭城的這種看似荒謬的行政設置，漢軍在很短時間內就進人了嶺南象郡，完成了漢朝的統一。
▍也並非個別或少數。在行政區划上，歷朝歷代這類實踐屢見不鮮，乃至後人視其為理所當然。例如，河南省的行政區劃，在歷史上從來都不僅位於黃河以南，而且總是會越過黃河，兼有黃河以北之地，甚至深人河北;長江沿岸各省從來不是劃江而治，而總是跨越兩岸，即便兩岸的經濟文化差別甚大。其目的就是要防止潛在勢力以黃河、長江這類農耕時代的天塹形成割據。
▍基於地緣政治考量的行政區劃，不只用于山地，也用於平原，不只用於郡縣，也用於諸侯國(在漢代);不但漢族統治者會用於邊睡治理以防範少數民族，人主中原的邊疆民族統治者也以此來防範漢族地方大員(下一節會談到)。事實上，從邏輯上看，更有經驗證據表明，人主中原的邊疆民族統治者比漢族統治者，統治力弱的統治者比統治力強的統治者，更注意(其實是不得不)以地緣政治考量的行政區劃來維繫國家的統一。
▍最典型的是元代的行省劃分。元既是邊疆民族人主中原，其治理能力也弱於另一人主中原的清王朝。根據周振鶴的研究，元代劃省，一反漢州、唐道、宋路的劃分方法，完全無視歷來與劃界密切相關的幾條最重要的山川邊界—秦嶺、淮河、南嶺、太行山。元代任何一個行省在地理和文化上都不是「自成一體」。例如，陝西行省越過秦嶺，直達漢中盆地;湖廣行省覆蓋湖南、湖北，更越過南嶺，直至廣西;江西行省同樣越南嶺而至廣東;河南江北行省則南北跨越了黃淮兩條大河;中書省橫跨太行山東西兩側，兼有山西高原、華北平原和山東丘陵三種不同的地理區域;江浙行省從江南平原一直延伸至福建山地。只有四川行省稍成四塞之國，但因其北部漢中已成陝西的一部分，秦嶺不再成其屏障，四川也就沒有割據的地理條件了。
▍不限於宏觀，也見之於微觀;不僅用於對內，也用於對外。一個細小的例證是，在廣東與福建(同時也是東海和南海)的交界處，有一處面積僅130平方公里的南澳島。歷史上，南澳島對於閩粵兩省交界處的廣闊海域控制極具戰略意義。但在近代之前，該島的行政歸屬一直變來變去。秦漢時，南澳劃歸南越，即今廣東;但從南北朝的梁朝起，包括唐、宋，南澳島則一直被劃給福建。至清代，南澳則同時分屬福建、廣東兩省，在島上設了總兵，但下面卻分設了互不隸屬的廣東、福建兩個營。閩粵界不但橫貫了南澳島，甚至切貫了島上的總兵府!
▍只有從地緣政治的角度，方可理解上述種種困惑。儘管很難確證，但是早期來來回回的行政區劃，很可能是與如何防範距離北方政治中心遙遠且多山沿海的閩、粵地區獨立有關。秦朝控制了南越，但對閩越未有實在控制，因此從政治軍事上考慮，秦有理由將南澳劃歸南越，必要時便於從南越經海上進軍閩越。南北朝以後，中國的政治、經濟、文化中心開始向東南方向轉移。這一時期，浙江和福建比廣東更可為中央管控，南澳島因此成為在政治軍事上控制廣東的海上戰略據點。到了清代，南澳的特殊行政歸屬，特別是其軍事部署，對內仍可以令閩粵兩省相互鉗制，但更重要的可能是對外，這種區劃設置要求兩省軍隊和地方共同支持防守這一易攻難守的東南海上要塞，因為從那時起，來自東南沿海的海上威脅開始增加了。
▍行政區劃的犬牙交錯，實質是相互制衡，但地理地形或行政區劃本身並不自動構成制衡。因此，地緣政治的要害，並非地緣，而是政治。只是在思考、分析和應對政治治理問題時，不要忘記其地理空間以及其他可能相關的地理因素。並且，後世中國的這類地緣政治考量，都是以中央集權為前提條件的，只有在這種制度條件下，有地緣政治考量的行政區劃才會增強或弱化某些政治可能性。如果相鄰兩地的行政或軍事首長或是父子或兄弟或摯友或師生，並且他們對這種私人關係的重視超過了對國家和代表國家的朝廷或皇帝的忠誠，那麼無論如何「犬牙相人」的行政區劃都沒有意義。就此而言，在南澳島上，問題並非是否需要兩個營的兵力，而是要有互不隸屬的兩個營的兵力。
▍因此，在中央集權的基本制度下，行政區劃間長期穩定的「犬牙相入」就有了持久的制度效果。它不針對特定任何人，但對任何地方行政長官都有效果。無論何地有了潛在的政治風險，中央政府無須調整行政區劃，只需適度調配相關行政區的行政長官，或僅僅在相鄰行政區域內重新部署軍力，就足以實現政治軍事上的震懾。
▍南澳島其實還例證了一種無形的權力邊界犬牙相入。事實上，在歷史中國，這種類型的「犬牙相入」是普遍的，如軍事區劃和行政區劃通常是完全分立的系統，但地域並不重合，而是交叉的，這就構成了相互制衡;又如雙重領導。在特定時期，也會調整行政區劃(無論是應急性的，還是永久性的);在一些地方或區域內普遍實行或指定實行政治軍事主官兼職等。甚至，「犬牙相人」的原則也有經濟意義，以此來平衡不同行政區域的經濟和政治實力，促使各地相互制衡和相互牽制，避免各地政治文化精英的政治猜忌，而各地經濟實力的平衡又會有助於全國各地的政治平衡。也因此，歷史中國曾多次出現過許多從經濟建設上看不很合理甚至很不合理的行政區劃。
▍故而，地緣政治考量在歷史中國的行政區劃中的憲制意義，是在中央集權制下，針對這個農耕大國的具體複雜的地理、地形、經濟、社會和文化因素，把有關整個中國的統一有效治理的政治問題儘可能轉化為行政管理的技術問題。只要將中國地形圖同歐美的地形圖比較，再將歷代甚或今天的中國行政區劃圖同美國的行政區劃圖或非洲各國的地圖比較，就可以看出中國行政區劃的特殊。
四、邊陲治理和民族地區的整合
▍古代國家與近現代民族國家之間的一個重要差別是，前者有邊睡地區(frontier )，卻沒有精確的國界。邊睡是一個區域，是一個地理概念，但又不只具有地理的意義。其含義不僅僅指某地區距離國家政治中心遙遠，還有其他的政治、經濟和文化寓意:邊睡是國家政治管控和治理的神經末梢，源自主權者(在古代中國即朝廷或代表朝廷的皇帝)的力量投射到此已經大為弱化;政治治理的空間距離和行政層級，都令政治中心在此的影響並不確定，面對著來自各種政治和非政治(卻仍然有足夠政治意味)的力量的挑戰或競爭。競爭者可能是小型的當地政權，但也完全可能是來自另一擁有足夠強大政治軍事實力、同樣控制了遼闊疆域的大型政權。如果是後者，這裡的政治競爭甚或軍事爭奪的背後，則常常還有經濟、文化甚或文明的競爭，例如農耕文明與游牧文明的競爭。邊睡因此通常是兩個甚或多個政治力量競爭、確立政治管控的區域，是誰都可能但誰都還沒有實現壟斷性政治管控的地帶。
▍歷史中國，圍繞中原地區，一直存在這樣的邊睡地帶。這些地帶對中原文明構成威脅，卻也可能是中原文明拓展的地帶。因此，歷史中國歷代傑出的政治家、思想家有關中國的思考，都不會只關注中原地區，而總是會甚至必須關注中原與周邊民族之間的衝突和交往。自西周之後，就有了「治國」與「平天下」這種高度抽象的概括。事實上，即便到了春秋時期，「中國」的概念在地域上還是相當狹窄，通常僅限於中原，不包括諸如秦、楚、吳、越等當時還算是「天下」的地區。
▍「平天下」自然免不了需另文討論的軍事問題，但更重要的是長期的政治治理問題—想想前面提及的亞歷山大和他的馬其頓帝國。因此，要理解歷史中國的地理疆域構成，就有必要理解歷代王朝（包括邊疆民族入主中原的王朝）在邊陲地區長期採取的一些特殊的地方行政制度，儘管與中原地區的普遍行政制度不同，但制度功能是一致的:它們不僅維護和支撐了中原地區中央集權的王朝，而且在這些制度的持久作用下，邊陲地區的許多民族、族群逐漸融人中華民族，原來的邊陲地區因此可能不再是邊陲。也正因為如此，這些乍一看很邊緣的、輔助性的、非常規的區域治理制度，其實也是古代中國中央集權的憲制之一，既有關歷史中國邊疆地區的治理，也有關邊陲區域的憲制整合。故而就本文而言，「國」和「天下」只是用來理解歷史中國發展的一個概念框架，而不是對特定區域的精確界定。
▍古代中國邊疆地域廣闊，各地自然地理條件顯著不同，歷朝歷代的國力也有顯著強弱，其在邊睡地區競爭的對手也各不相同，各地最急迫的邊陲治理問題也不同，相應的，各代應對邊陲治理的制度架構演變繁多。研究者對歷史中國的邊陲治理架構，於是有不同的分類，都有其道理。若基於中央政府對不同邊陲地區的信任、管控和整合程度，可以大致將邊陲地區抽象地劃分為三類。
▍第一類是中央政府已建立有效管控的邊睡，會以半軍管的方式來治理。漢代在北方邊境地區的各郡設立了名為一郡主管軍政事務的副職——部都尉，實際卻由太守分疆而治，以近似「軍管」的方式統一加強邊防，以防禦匈奴的力量，同時也為此後設置常規行政區劃——「郡」——創造了必要的條件。漢代還設有武職官員——屬國都尉，專職負責管理安置投降漢朝廷的少數民族。這個官職後來逐漸成了管理少數民族的、與郡同級別的行政「特區」。還有一種軍事行政區是漢、唐朝的都護府。漢代的西域都護府與郡同級，但下轄的不是通常的縣，而是以軍事監護方式管理的西域數十個小國。唐朝前期曾在天山南北分設安西大都護府和北庭都護府。前者以軍事監護形式管理天山以南的諸「國」，後者則下轄縣，與內地的州縣相同。唐代還把都護制度推廣到其他邊疆地區，在遼東、朝鮮半島設立了安東都護府，在北方設立了單于、安北大都護府，在今越南中、北部設立安南中都護府，以及在西南設立了保寧都護府。其中單于、安北和安南都護府下轄縣，與中原的行政體制已相當一致。
▍第二類是由與歷代中央政府有比較緊密的政治、經濟、文化聯繫的邊疆民族政權構成。有學者以藩、屬概括這類政權。從概念上看，「藩」與中央政府的關係一般更緊密一些，而「屬」的關係較遠。但在漫長歷史上，何為「藩」，何為「屬」，並不固定，甚至不很穩定。在清代，「藩」就是理藩院下屬的蒙古、新疆和西藏等地，清朝初年對這些地區的實際控制程度與內地不同。而「屬」則指歷史上與中原王朝長期保持了朝貢關係的一些附屬國，如朝鮮、安南和緬甸等。這些附屬國在近代之前，在某些時期，至少有些與中央政府的關係很近，只是到了近代之後，由於各種國際力量的變化，才成為獨立的民族國家。
▍第三類是與中原王朝沒有臣屬關係的邊疆民族政權，歷史上通常稱之為「敵國」，其含義卻並非敵對，甚至並無貶義，而是說匹敵。從概念上看，這類政權與歷史中國的中原政權沒有憲制層面的聯繫，即便有，也只相當於今天的外交關係。故而嚴格說來，它們還不能算是中原政權的邊陲。
▍但上述這些都只是概念層面的分類。在漫長歷史上，東亞廣闊大陸上各種勢力興衰消長，沒有哪個王朝或哪個政權總是強大，因此各王朝或政權的邊陲總處於漂移之中。不僅諸如匈奴、突厥、西羌這些曾經非常強大的「敵國」，在中原政權強大時，都曾有一部或全部臣服，成了中國的藩屬，有時，中央政府也曾在這些政權當年管轄或控制的地區，設立了近似軍管的特殊政區，使其成為中原的邊陲，甚至有些一度頗為強大的「敵國」，如位於雲南的南詔國以及繼承南詔疆界的大理國，被元朝征服後，到了明清，就成為中央政權直接有效管控的行省。
▍但歷史並非單向度的。在特定歷史時期，也有強大的邊疆政權興起，位於中原的王朝政權不得不暫時，有的甚至長期，以各種方式「臣服」於這些新興的「敵國」，包括割讓土地。原先為中原王朝實際控制的邊陲區域，甚至某些早已建立郡縣或州府、在行政體制上已完全進入中原核心區的區域，也會被新起的邊疆政權控制或佔領，或是中原王朝被迫將之割讓給邊疆政權(如幽雲十六州)，從而成為中原王朝或偏安王朝的「故國」。
▍除了以軍事行政區直接管控邊睡區域外，歷史中國的中央政權應對邊疆民族和邊疆民族政權的基本方略和制度是「羈糜」。所謂「羈」就是以軍事壓力予以控制，「糜」則是以經濟利益予以撫慰拉攏，可謂硬軟兼施。但具體做法並不僵硬和固定，總是強調因俗而治，基本原則源自《禮記》中所說的「修其教，不易其俗，齊其政，不易其宜」。可以說，這就是強調地方自治。
▍最初的做法是，在邊疆地區設立特殊的行政單位，以各部族首領管轄的區域為基礎設置州縣，由當地民族首領出任世襲的政府官員。最典型的是唐代在西北設立的羈糜府、州。元代在治理西南民族地區時，也實行了與羈糜府、州原則上類似的土司制度，即在西南邊疆各部族保持或基本保持原有的社會經濟制度、組織形式、管理機構、宗教信仰、風俗習慣和文化傳統，承認各部族首領在本民族和本地區的政治統治地位，並賜給可以世代相襲的土司職務，成為元朝倚重並代朝廷治理邊疆的地方官吏;除在政治上隸屬於中央王朝、經濟上承擔一定的稅金、勞役，服從朝廷徵調，依據朝廷敦令提供軍隊外，其餘的當地事務均由土司組織當地政府自行管理。
▍儘管做法不同，但抽象來看，這都是入主中原的中央政府受限於政治、財政或文化的約束，無法以常規行政體制直接治理邊疆地區，因此創造了一種制度替代。經此，中央政府對這些邊疆民族或部落地區統而不治，或只有名義上的統治。這種制度的好處是，在承認各地和民族差別(華夷之辨)的基礎上，首先創造和維繫了更廣大疆域內的統一與和平，一國兩制甚至多制，不僅有利於中原地區和邊陲的政治經濟發展，也有利於民族間的交流，從而為後世的基於交流基礎上的民族融合創造了條件。
▍但歷代統治者也清楚這種體制留下的或可能引發的問題。第一，中央政府允許邊陲地方的職位世襲統治，以此換來的上層貴族的政治忠誠並不穩定，一旦中央的控制弱化或有外部力量的介人，或是地方勢力坐大，就可能出現尾大不掉的問題，甚至出現地方割據。這不僅影響邊疆，也會影響內地。第二，即便邊陲地區世襲統治者對中央政府保持政治忠誠，這種封建制也固化了邊陲地區貴族上層世代統治的政治、經濟和社會地位，邊陲地區社會缺乏流動性，特別是社會底層未從這種封建制中獲得好處。也因此，第三，這不僅與歷史中國強調精英政治的基本憲制傳統不一致，而且以土官治邊的封建制本身也不利於統一多民族國家的憲制整合。
▍鑒於土官治邊制度的弊端，當各方面條件不斷創造和積累後，或僅因政治治理重大事件的迫切需要，歷代中央政府也會適時由統而不治轉為間接統治，甚或以通行的常規行政體制直接統治。
▍典型的例證是元朝在西南地區創設的土司制度。元朝是邊疆民族人主中原建立的中央政權，統治層自身行政管理人才嚴重不足，但對任用漢族士人特別是以其治理西南邊疆又不能放心。因此，與唐朝設立羈糜府、州的關切相當不同，元朝在距離王朝政治中心最為偏遠的西南地區設立土司「自治」制度，不僅是對西南地區部族首領的政治文化妥協，同時也藉此來制約漢族。
▍有鑒於此，元朝之後，明朝從一開始就只部分延續了土司制度。按照世襲土司管轄區域的大小，明朝先是設立了土知府、土知州、土知縣三種文官職務。這種設置以某種方式把土司納人了明朝政府的官員系統，弱化了其地方色彩，強化了其行政色彩。這就為後來在西南雲貴地區實行「改土歸流」，即將世襲的土司改為完全由朝廷任命的流動任職的官員，加強朝廷對西南邊疆的控制，創造了條件。就此而言，「改土歸流」其實是西南邊陲地區治理問題上中央與地方關係一次重大的憲制變革。但由於漠北蒙古的壓力，明朝未能在西南邊陲地區大規模地推進「改土歸流」，主要針對大土司，對小土司甚至予以扶持。
▍另一邊疆民族入主中原建立的王朝——清朝，繼續了並大大推進了明朝開始的這一制度變遷，並在清雍正年間達到高潮，且帶來了一系列政治、經濟、社會結構的變化。為推進「改土歸流」，清政府甚至多次發動了對雲南少數民族地區的戰爭，儘管直到辛亥革命，許多地區的土司制度也沒有結束。這不只是由於中央政府的能力有限，還因為「改土歸流」的實踐令清朝政府發現，中國西南各地的自然地理、人文條件差別巨大，不作任何區分，一味「改土歸流」並不適宜。
結語
▍雖然有亂世，有「偏安」，但只要不是只認中原王朝，並以疆域的擴展特別是長期穩定作為評判標準，歷史中國的疆域總體上是擴展和穩定了。就此而言，歷史中國的中央與地方關係的憲制總體上是成功的，歷史中國的邊陲治理和地區整合的基本制度和實踐，也大致是有效的。即便唐朝之後，歷史中國的疆域擴展主要是蒙古和女真等北方民族人主中原帶來了民族融合，促成了國家疆域的重構，但北朝中原地區建立的許多國，還有元朝，特別是清朝，在全國的政治治理上，基本上都延續了以秦漢為代表的中央集權的思路和憲制。
▍這表明「百代皆行秦政法」是有理由的。對此的解說，不是歷代帝王的「家天下」野心，也不是中國人數千年來一直愚昧、沒有制度創新力和想像力。最簡單的解說也許是，這個制度對於古代農耕中國就是唯一可行的最佳選項，沒有競爭甚或替代。並且，只要中央政府在政策上不出大錯，在其他各主要約束條件(例如，氣候或自然災害，或外部政治力量)大致穩定的前提下，在農耕經濟社會的基礎上，這種中央集權的政治架構以及相應的行政體制，從理論上看可以，從實踐上看，也的確為古代中國提供了雖非連續卻仍然較為長期的統一基礎上的和平，促成了當時技術條件下農耕大國可能達致的繁榮和富強。
▍歷史中國的中央集權體制也一直處於調整和完善之中，不但經歷了郡、州、路、省這些行政區名號的變遷，還有各地行政區劃的永久性或臨時性調整，以及從中央到各級政府的軍、政、監察和財權的分分合合，微觀調整。也許是，也許不是，但不管是否因為這些變遷和調整，一個突出的政治現象是，自北宋重新確立和完善中央集權制之後，古代中國就沒有再出現過因地方分權引發內亂或割據而導致王朝更替，而是只有邊疆民族入侵(元和清)或其他社會動蕩(元末和明末的農民起義)引發的改朝換代。這或許可以證明中央集權制在實踐層面的完善和有效。
▍傳統中國的一些藩屬國，如朝鮮、安南和緬甸，近代之後紛紛分離，成為獨立的國家;有的藩屬國，如琉球，後來為日本所控制。但這並不能，至少不能全部，歸因於清朝邊陲治理政策和制度實踐上的錯誤。最根本的其實是19世紀之後，中國面臨了「數千年未見之大變局」。列強的興起，帶來了東亞地區各國和各種政治力量對比的改變，基於農耕大國的清政府首先是無力，然後無能，有效地應對這一全球性大變革對歷史中國憲制的挑戰。面對挑戰，晚清朝廷失去的其實不止這些藩屬國，還有大片國土(如台灣)，包括最終失去了對這個國家的統治。只是若將這一切都歸結為邊疆治理制度，甚或升格到民主憲制這盒萬金油上去的話，這步子就邁得太大了!
▍反思郡縣制對封建制的勝利，也有助於我們理解近代以來中國必須面對的憲制變革。秦漢郡縣制的勝利，並不意味西周封建制在絕對意義上失敗了，更不意味著封建制是個從一開始就不應發生的錯誤。春秋戰國時各諸侯國間的連年征戰，確實表明封建制已不再能為當時生活在這塊土地上的民眾創造其渴望的和平、穩定和秩序，意味著需要創造新憲制。但如果不是事後諸葛亮，那麼就必須承認，「鬱郁乎文哉」(((論語·八情》)，西周其實是中國遠古社會的一個巔峰。其「眾建諸侯，裂土為民」，不僅有「舊邦新造」的憲制創新，也推動了周朝統治區域內各民族或部落的融合。「以道觀之」，西周封建制代表了當時中原政治精英，除以軍事強力外，建立政治統一(「齊政」)的疆域大國的最早的憲制努力。西周封建制所做的是當時可能做的且最可行的集權形式。
▍即便西周憲制最後完全散了，也不等於失敗。西周還是留下了一個農耕大國的底子，周禮也創造了一個農耕大國的憲制想像，也便利了大國的憲制實踐。甚至春秋戰國時期政治精英在各國間來迴流動，也是全國性的政治、經濟、文化層面的交流，有許多異形字，但文字仍大致統一，即便口音再重，政治精英間也還可能以「雅言」交流。沒有這些，秦朝統一文字就不可能，秦朝「以吏為師」和「以法為教」也不大可能。
▍因此，評判歷史中國的制度之標準，並非它是否永生並因此「普世」，不是它是否符合某個理論，也不是它是否符合毫無根據但看上去很美的願景，而是，在特定的歷史時段，在當時經濟、社會各種條件的約束下，這個制度是否已充分利用了當時可能利用和想像的一切資源，促成了當時人民生活的最重要的政治社會條件——大國的產生和長成，並且只有它在那裡!
▍可行的大國憲制是大國產生和長成的重要條件，卻不是唯一的和充分的條件。制度並非上帝，即便是憲制。這個世界上其實沒有任何制度僅憑其本身就足以提供國家的長治久安。要能成事，除制度外，還需要經濟、社會、文化條件的支撐，包括政治統治者審慎、明智地且與時俱進地應對各種重大治理問題，至少不能犯太大的錯誤，甚至也需要老天爺給臉——「風調雨順」。
▍即便如此，結束本文的卻是一個純學術問題:除了封建制和郡縣制外，為什麼歷史中國的地緣政治考量和實踐在當代中國憲法學術話語中缺失了，儘管這一實踐對歷史中國憲制的影響持久深遠，相關的理論思考、表達和著述源遠流長，在中國史學界至今也有相當影響。這本身就是一個很值得學術拷問的問題。最主要的原因很可能是，主導現當代中國憲法學話語和想像的是歐洲與北美的傳統，而這些地區和國家的地形和地理，以及19世紀以來歐美列強實力主導的世界中，可以產生國際間的地緣政治學，卻沒有必要，因此也就無法，在國家憲制層面想像和思考國內政治的地緣問題。這當然只是個假說，或是一個匆忙的斷言，但這還是指出當代中國憲制理論吸納歷史中國經驗的可能性，儘管它首先挑戰的是當代中國法學人的學術自信!
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