證監會首任主席：把維護市場穩定發展作為監管的使命

來源：《中國金融》

中國金融改革堅定前行——訪中國證監會首任主席劉鴻儒

《中國金融》記者張艷花

記者：感謝您接受《中國金融》雜誌的專訪。伴隨著上世紀70年代末改革開放伊始，您就身處改革一線，躬身中國金融業改革。今年是改革開放四十周年和人民銀行成立七十周年，在這些改革歲月里，有很多金融改革故事值得記錄和講述，作為親歷者，我們非常有幸請您談談您所經歷的改革故事。

劉鴻儒：是的，中國改革開放四十年是不斷探索求變的四十年，也是取得巨大成就的、輝煌的四十年。站在今天回望過去，的確有許多值得記述的故事。

記者：中國金融改革的標誌性事件之一是中國人民銀行專門行使中央銀行職能。請問，建立中央銀行制度當時是在什麼樣的情況和背景下提出的？

劉鴻儒：黨的十一屆三中全會以後，從農村包產到戶開始，農村改革率先破冰，農業銀行第四次恢復設立，之後中國銀行從人民銀行獨立出來，中國人民建設銀行從財政部獨立出來，後來，還恢復成立了中國人民保險公司、中國國際信托投資公司，一些地方還出現了城市信用社。

專業銀行和其他金融機構的建立，初步改變了人民銀行一家壟斷的格局，這是金融體制的重大突破，但新問題也隨之而來：金融機構多元化後，競爭局面逐步形成，雖然當時政策上明確規定，每家專業銀行都有自己的主業，當時有個說法是「農行是穿草鞋的、人行是穿布鞋的、中行是穿皮鞋的」，但實際上大家都對自己的分工不-滿，最後變成了「農行進城、中行上岸、建行破牆」。

隨著業務的發展和競爭的激烈，矛盾越來越多。國務院希望人民銀行發揮中央銀行的作用，加強信貸管理，但是人民銀行手中還握有工商信貸業務，可以說銀行業務的重頭戲還沒有分出去，作為中央銀行「既當裁判員，又當運動員」，各專業銀行不服人民銀行，人民銀行也沒有什麼有效的手段調控、監管各家銀行。從政府角度來看，人民銀行同其他幾家銀行一樣忙於具體業務，也不利於全國金融宏觀調節和管控。因此，上上下下都感到急需要解決這個矛盾，建立中央銀行制度的問題便由此提了出來。

改革的目標是建立中央銀行制度，但是建立一個什麼樣的中央銀行制度，卻經歷了長久的討論甚至爭論，討論的焦點集中在要不要單獨成立中央銀行，以及人民銀行與各專業銀行的關係。

從1981年開始，理論界和實際部門對於建立中央銀行制度，曾主要形成了三種意見：有的主張維持現狀，有的主張回到大一統的人民銀行，主張建立完全的中央銀行制度的並不佔多數。這還是因為當時在人民銀行和各家專業銀行的領導層中，認識的片面性佔了主導地位，專業銀行都說自己是國家銀行，不承認是專業銀行，都認為同人民銀行的關係是平起平坐，不承認有領導與被領導關係。在這種情況下，國務院只好先從加強人民銀行的某些中央銀行職能入手，藉以緩解當時的矛盾。

1982年初，姚依林副總理傳達了國務院關於銀行改革的指示，提出了建立中央銀行的原則。根據國務院指示，由人民銀行組織「銀行機構改革小組」，負責集中各方面意見。組長是時任人民銀行行長的呂培儉，我任副組長與具體執行人。改革小組多次召集各專業銀行深入討論，在會上，各家銀行都一致認為，要堅持集中統一的方針，各級政府和財政系統不能辦銀行，但在討論銀行設置時，分歧卻很大，建設銀行主張仍歸財政部領導，中國銀行和農業銀行主張成立金融委員會，統一領導金融事業，實際上是不願接受人民銀行的領導。為了防止銀行之間不協調帶來的不利影響，我主持擬寫了向國務院的請示報告，採取進一步強化央行職能的措施，黨組討論通過後報國務院。1982年2月，國務院批轉了中國人民銀行《關於人民銀行的中央銀行職能及其與專業銀行關係問題的請示》。文件中明確地指出：中國人民銀行是我國的中央銀行，是在國務院領導下統一管理全國金融的國家機關。這個請示對人民銀行作為中央銀行的任務和職責，以及各專業銀行之間的分工都做了具體劃分，並明確指出在業務上各家銀行都要接受人民銀行的領導和監管。但是顯然，這只是一個過渡性的辦法，在執行過程中，原有的矛盾並未解決，人民銀行不得不繼續深入研究建立中央銀行制度的方案。

最初，對於建立中央銀行制度，我們是既無經驗又無知識，於是眼光向外，在國際上尋找可以借鑒的經驗，再眼光向內，尋找國際經驗與中國實際的「結合部」。社會主義國家在歷史上沒有中央銀行體制，自然也就沒有這方面的經驗，因此，我們著重研究西方國家，查找有關文獻資料，邀請國外專家來做講座，派團出去實地考察，重點是美國、德國、日本和匈牙利的情況，我與時任美聯儲主席沃爾克也有過多次交流，我們把外國專家的介紹和人民銀行的出國考察報告，以及我與沃爾克的交流內容加以梳理、總結，有的作為研究成果報送給上級領導參考，有的寫成文章，隨寫隨發表，供大家一邊學習，一邊研究，使大家逐步統一認識。

最後，「銀行機構改革小組」結合上世紀80年代中國的實際，經過全面探討，取得了幾點共識：第一，建立中央銀行制度是金融改革大勢所趨；第二，健全有效的中央銀行制度，是以中央銀行為中心的多家銀行、多種金融機構並存、相互之間存有競爭機制的新的金融體系；第三，在改革初期，在我們剛從計劃經濟向市場經濟過渡的情況下，全面仿效西方的央行體制是不現實的，當下只能建立具有過渡特色的中央銀行制度。

1983年6月，姚依林、段雲同志找我和人民銀行另外一位副行長邱晴到國務院去談話，他們提出一個具體方案，想另外成立一個中央銀行，力求把這個央行搞得小一點、靈活一點，其功能主要是協調和監管。當時，我們一個明顯的感受是，這不有點像國務院財貿辦公室一樣的「金融辦」了嗎？我們後來向姚依林同志彙報說，建立中央銀行制度是大勢所趨，不過，大家當前最擔心的是把人民銀行架-空，宏觀調控失靈。因為當時金融機構少，三大專業銀行是直屬國務院的總局級機構，人事權都掌握在國務院手裡，人民銀行經濟手段又沒有，說話大家不聽，便一點辦法也沒有了。姚依林同志開玩笑地說：「你們怕各專業銀行變成老虎，那你自己就想法變成獅子。」

1983年7月7日，姚依林、田紀雲、張勁夫三人根據中央財經領導小組討論的精神，又作了進一步研究後聯名向中央財經領導小組上報了《關於設置中央銀行的幾點意見》，提出單設中央銀行勢在必行，工商信貸業務應從人民銀行分出來，另成立工商銀行。8月，國務院決定成立中央銀行籌備小組，負責研究設計方案，由呂培儉任組長，我任常務副組長，小組成員由人民銀行、財政部、經貿委的部分同志和專家組成。最終，這年的9月17日，國務院正式下發《關於中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，明確提出中國人民銀行專門行使中央銀行職能，不再兼辦工商信貸和儲蓄業務。至此，中央銀行制度正式建立了，中國工商銀行也正式成立，於1984年1月1日正式掛牌。

記者：明確了人民銀行的職能定位後，人民銀行如何發揮中央銀行職能，當時在治理結構上是如何考慮的？

劉鴻儒：最初是寄希望於理事會，由人民銀行、各專業銀行、保險公司的領導人參加，還有財政部、國家計委、國家經委的一位副主任作為成員，但是在經濟手法不具備的條件下，僅依靠理事會調節矛盾常常落了空，最後的結果是各家的重大事項都要請示國務院直接決定。當時，我作為主管理事會工作的常務副理事長，召集理事會會議不過三次，就開不下去了。

在理事會無法發揮實際作用的情況下，人民銀行控制資金總量，成為其行使央行職能的最有效辦法。所以，國務院後來在《關於中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》中規定：人民銀行必須掌握40％~50％的信貸資金，用於調節、平衡國家信貸收支。發達國家的中央銀行通常運用的是公開市場操作、利率和存款準備金，俗稱「三大法寶」，我們的這條集中控制信貸資金的辦法，也可以命名為「存款準備金」辦法，它規定各專業銀行吸收的存款，必須按一定比例存入人民銀行，其比例由人民銀行根據銀根鬆緊的需要隨時調整。只是我們與世界通行的央行制度不同的是，發達市場經濟國家的央行，所用的存款準備金是「成本控制」，不付利息，增加商業銀行成本，我們用存款準備金的辦法進行「資金控制」，用存款準備金的數量來調控專業銀行發放貸款的能力，借貸雙方都有利息往來關係，對專業銀行的放款成本影響並不很大。

總之，確立中央銀行制度是一項重大改革，也可以說是革命性的突破。有了這項改革，金融體系才建立了軸心，其他金融改革才能逐步推進，整體金融改革方案才有條件形成。不過，當時由於缺乏經驗和必要的外部環境，所確定下來的中央銀行制度還只能是個發展方向，其基本框架和主要內容仍需在此後的改革實踐中逐步地完善和充實。

記者：1984年中央成立「金融體制改革研究小組」，對金融體制改革進行整體規劃。請您回憶一下《金融體制改革總體方案》出台的背景和過程。

劉鴻儒：1984年10月20日，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關於經濟體制改革的決定》，明確了我黨在新時期進一步深化經濟體制改革的戰略部署。不過，在金融體制方面只提了一句「在改革價格體系的同時，還要進一步完善稅收制度，改革財政體制和金融體制」，我當時覺得不解，怎麼只把金融改革與財政改革連到一起稍帶上了半句話？後來趁一次彙報工作的機會，我問國務院主要領導，他笑著說：「你的這個想法，實際也正是我們的擔心之處，也正是改革的難點。財政是個透明的玻璃杯，收入多少，支出多少，盈餘和赤字多少，都看得清清楚楚；而銀行是個不透明的杯子，改革起來就要格外地謹慎，弄不好就會出現個『黑色星期五』」。

很快，國務院便決定成立一個「金融體制改革研究小組」，專門研究金融體制改革的問題。這是一個「老、中、青」三結合的隊伍，由我任組長。為了能夠與財政方面的改革協調配合，中央指名財政部副部長謝明加入，當時國務院領導同志注重年輕人的意見，又點名讓當時還在國家經濟體制改革委員會工作的三位年輕專家周小川、樓繼偉、宮著銘加入到小組裡來，此外，研究小組還吸收當時在中國人民銀行研究生部學習的吳曉靈等同學也參加進來。我們深入基層去做調查研究，請國際上有名望的專家學者來講課，同時，也組織國內各界專家開會研究討論，最終在這年12月底提出了一份包括四大目標、八大重點的深化改革方案，經人民銀行黨組討論通過後，上報給國務院。國務院領導基本認可了這個改革思路，但是由於當時我們正面臨嚴重的通貨膨脹，這份改革方案被暫緩討論。後來這個方案交人民銀行分行長會議討論，又經多方面意見匯總、系統整理後，1985年1月又向國務院作了一次彙報，彙報之後，金融體制改革內容正式列入《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》中，並於1985年10月召開的全國代表大會上通過。

在這個方案中，我們提出總體設想是建立靈活、高效、多樣的金融體制，其中，發展金融市場、推動專業銀行企業化和建立以間接方式為主的金融宏觀調控體系是重點，金融市場的形成又是整個金融體制改革的中心環節，是重中之重。為什麼金融市場是中心環節呢？因為黨的十二屆三中全會後，改革探路者都已心中有數，未來的目標是從計劃經濟轉向市場經濟，而金融市場是市場經濟的重要組成部分。另外，我們在基層調查中也已經認識到，當時的主要矛盾是，商品經濟發展後，橫向的商品流通與已有的以銀行為主的縱向資金分配體系不相適應，因此，要適應商品經濟的發展，就必須發展包含多種金融工具、金融資產和金融機構的縱橫交錯的金融市場。

記者：當時人民銀行研究生部的部分同學提出以金融市場作為金融體系改革的突破口，獲得國際和國內高層改革者的關注，這個意見後來情況如何？

劉鴻儒：關於金融改革的突破口，當時是有爭議的。一種觀點主張以銀行企業化為突破口，一種就是以金融市場為突破口，從現實來講，我們認為將金融市場作為改革的突破口，條件還不具備。首先，金融市場的核心部分是資本市場，資本是什麼？在當時很多人的概念里，資本是和資本主義、和剝削聯繫在一起的，這個理論禁區，導致認識上的障礙非常大。更主要的原因是，當時也不具備以金融市場為突破口的客觀經濟條件。當時我國的經濟改革是從農村開始剛剛進入城市，國民經濟總體上仍然是以計劃經濟為主體的；金融市場的形成是以金融機構多樣化和企業化為前提的，當時剛剛從一家銀行分設為三家專業銀行，並沒有多種金融機構，幾家大銀行也還是官僚體制，總之，在當時的條件下，不可能以金融市場作為突破口進行整個金融體制改革。當時我們即明確，改革前十年的重點應當是狠抓銀行改革，後十年再抓金融市場。

記者：從上世紀80年代金融市場獲得發展以來，資本市場可以說一直伴隨著爭議，其發展也一度處於風雨飄搖之中，直到中國證監會成立，資本市場才從盲目發展、分散監管進入有計劃的統一監管的新時代。作為中國證監會首任主席，您當時在建立資本市場方面是怎樣考慮的？

劉鴻儒：從股票自發出現以來，資本市場，尤其是股票市場就是金融市場中爭議最大、最敏感的部分，它的發展，始終離不開國務院主要領導的支持。上世紀90年代初，股票市場姓資姓社的爭論異常激烈，1992年小平同志在南方講話中明確：「證券、股市這些東西究竟好不好，有沒有危險，是不是資本主義獨有的東西，社會主義能不能用？允許看，但要堅決地試。看對了，搞一兩年，對了，放開；錯了，糾正，關了就是了。關也可以快關，也可以慢關，也可以留一點尾巴。」這次講話，統一了思想，可以說決定了中國資本市場的命運。

1990年深圳試點中出現了股票熱，緊接著上海也熱起來，在社會上引起很大的反響，一些人主張把股票試點停下來，股票市場面臨被關閉的可能。在這種情況下，江澤民同志在參加深圳和珠海特區十周年大慶後，在飛回北京的飛機上找我談話，詳細了解了股票試點的情況，他最後明確表示，可以把上海和深圳兩個試點保留下來，股票市場的實驗也才得以繼續。

1992年深圳「8?10事件」險些釀成政治風險，使高層領導意識到了加強股票市場監管的重要性，在其後兩天召開的股票市場試點工作座談會上，朱鎔基副總理宣布，將成立證監會。他後來找我談話，要我出任證監會主席，我說這是火山口上的工作，但是既然要干，就一定不辱使命。

與朱鎔基副總理談話後、證監會正式成立前，我迅速做了兩件事。第一件事是邀請台灣地區資本市場領域的資深人士到北京來開座談會，請他們介紹台灣地區發展資本市場的經驗教訓。中國以市場經濟為目標的經濟體制改革中，高層非常重視吸收其他國家和地區的先行經驗，尤其是中國台灣的經驗，因為台灣地區在經濟興起時，在市場條件上與大陸很像，同時台灣與大陸同根同源，文化上也有很多相似之處。當時，我們請來了六位經驗豐富的台灣金融界朋友，就住在北京凱賓斯基酒店，租了一間會議室專門坐下來談。我們不斷提問，台灣專家一一回答，重點是政府、市場、投資者三者之間的關係。

第二件事是，我請香港和海外的一些朋友幫助收集整理了1929~1933年經濟大危機以來世界歷次股災的資料，包括歷次大股災為何發生、危機國家如何應對、新興市場應該吸取的經驗教訓等，在此基礎上，我結合中國股份制改革以來的問題和教訓，寫成了近兩萬字的報告——《股票市場的風險與管理》，作為我執政證監會的施政綱領，意在表達這樣的觀點：全世界在不同國家、不同歷史發展階段，股災和重大風險事件會不斷發生、無可避免；既然風險不可避免，監管機構的任務是使它少發生，發生後盡量少損失，把維護廣大投資者的利益、維護資本市場穩定發展作為監管的永恆使命。

對於資本市場來講，我們就是第一代拓荒人，沒有現成的經驗可參考，任務就是開荒、修路、鋪軌道，基礎打好了，後來人就可以穩穩噹噹地開快車了。

第一條軌道是依法治市。我們在系統研究了1929年世界經濟危機後的國際資本市場後看到，資本市場的發展史就是從盲目無序走向公平、公開、公正和規範化、法制化的歷史，所以證監會成立伊始，我們就著手為資本市場統一立法。

最先出台的是《股票發行與交易管理暫行條例》，對當時資本市場最為重要、最為緊迫的監管體制問題，股票的發行、交易、保管、過戶、清算問題，保障國有股權利問題，證監會的調查和處罰職權問題等，做出了明確的規定。在這個條例正式頒布前，時任國務院法制局工交勞動法規司副司長桂敏傑還曾專門寫信給香港執業大律師、香港聯交所理事梁定邦，特別向他徵詢對條例的意見，梁定邦又邀請香港專家討論，最後他們一致認為，這個條例反映了股票市場的實踐，包括了市場管理方面的一般性要求，是可以被任何股票市場所接受的。

第二條軌道是建立高度透明的股票發行和上市制度。1993年我國開始擴大公開發行股票的試點，那時候深圳「8?10事件」發生不久，證監會又剛剛成立，股票究竟應該怎麼發，是我們最關注的問題。「8?10事件」教訓很深刻，深圳為何鬧事？因為群眾發現股票發行中的徇私舞弊；為何能夠徇私舞弊？因為發行辦法透明度不高，容易「暗箱操作」。所以對於這次股票發行，我們確定了一條最基本也是最重要的原則——一定要做到公開透明。

我們在借鑒台灣、香港地區經驗和其他專家建議的基礎上，最終確定了無限量發行認購表的方案，這個方案的關鍵就是「無限量」，目的是增強透明度，我將這個方案上報國務院後，得到朱鎔基副總理的批准。在青島啤酒A股發行時，我對當時的青島市市委書記俞正聲說，「老俞，咱倆聯手就在你這裡做實驗。」最終，青島啤酒股票發行沒有徇私舞弊和違法亂紀，整個過程井然有序。這也讓我們更加堅信，增強透明度是防範股票市場風險的一個要害所在。

第三條軌道是建立市場化的股票交易制度。股票交易要充分市場化，要尊重市場規律，這是我從世界歷次股災的研究以及與台灣地區專家的座談中得出的結論，也是證監會成立伊始，就已確定的發展目標。

1992~1993年股票市場持續下跌，地方政府不斷向高層領導要求救市，當時我們一方面主張，市場化水平首要的標誌是價格要放開，如果管價格，就沒有真正的市場；把價格放開以後，把透明度提高了，法律環境具備了，由投資者去選擇買還是不買，低了往上抬，高了往下壓，這不是我們的方向。另一方面，我們也不得不承認，當時的市場的確很脆弱，投資者的承受力很脆弱，政府的承受力也很脆弱，在特殊環境下採取特殊措施，使得它不要造成更大的壓力和社會震蕩，似乎有必要。在這種權衡下，證監會最終發布「三大政策」出手救市，但是事實上，「三大政策」對股市帶來的強力刺激並沒有持續多久。

證監會從成立的第一天起，就一直受到股市行情的困擾，股市大起大落，本是市場自身的供求問題，最終卻上升為政治問題，「三分業務、七分政治」，這背後，實質是如何處理政府與市場關係的問題。

記者：這些年來，尤其是新世紀以來，中國金融體制不斷完善，改革進入攻堅期和深水區，您對當前和未來的金融改革有何建議？

劉鴻儒：我們在過去的實踐中深刻地體會到，金融是現代經濟的核心，只有建立起更加穩健的金融體系，才能形成良好的金融生態，推動經濟的高質量發展。改革就意味著有破有立，難免會遭遇思想的、體制的障礙，需要我們更加解放思想，以習近平新時代中國特色社會主義理論為指導，圍繞建立現代金融制度大膽創新，深入推進改革。當然，改革重在落實，僅僅停留在口頭上和文件上，這不是真改革，也不能僅僅停留在爭論中，小平同志就曾講，不要去爭論，先實踐，在實踐中深化和統一認識。總之，我相信中國金融業的明天會更好。

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！