胡恆：中華帝國國家權力向鄉村的滲透始於何時？

原標題：胡恆：中華帝國國家權力向鄉村的滲透始於何時？

蕭鳳霞

如果「皇權不下縣」是傳統社會的基本特徵之一，緊跟而來的另一個問題是這種特徵是在何時被打破的？溫鐵軍將其時限定在中華人民共和國成立以後，而對民國時期的區鄉行政建制予以否認，理由是「縣以下雖然設有派駐性質的區、鄉公所，但並不設財政，不是一級完全政府」，問題恰恰在於何謂「完全政府」？從溫鐵軍的論述來看，似乎只有具備了財政、人事、司法等全能職能的政府才是完全政府，才代表國家對鄉村社會的全面滲透，但這樣的「全能政府」是不曾普遍存在過的。即使在今天，許多鄉鎮至少是不具備完全司法權力的，數個鄉鎮才設立一個鄉鎮法庭，是否就代表今天仍然是一個「國權不下縣」的時代？這恰恰與溫鐵軍提出這一問題的出發點相悖。從學界一般的觀點來看，國家對基層的組織化滲透是從晚清的現代化轉型開始的，確切地講是從清末新政，建立縣以下的區鄉政權開始的。杜贊奇認為「從20世紀之初就開始的國家權力的擴張，到40年代時卻使華北鄉村改觀不小——事實上，它改變了鄉村社會中的政治、文化及社會聯繫。國家權力企圖進一步深入鄉村社會的努力始於清末新政」[1]。蕭鳳霞在《華南的代理人與受害者》一書中通過對鎮、鄉、村的個案研究發現傳統時代的社區具有較大的自主性，國家利用地方精英分子控制民間社會與社區生活，而20世紀以來，國家行政權力不斷地向下延伸，使社區「細胞化」，造成社區國家化的傾向[2]。王銘銘認為蕭的論點，基本上符合吉登斯民族—國家的理論框架，即以社區控制力度的強弱來區分傳統國家與現代的民族國家[3]。他在對溪村社區的個案研究中，也得出過類似的結論，晚清時期為應對內外社會危機，採用過強化國家政權與地方控制權的政策，到了民國時期，政府對基層社會的干預有所發展，1949年以後進一步強化[4]。此外，費孝通、黃宗智、張仲禮等學者，都曾以不同的方式指出，20世紀以來國家強化自身權力，向基層攝取資源過程的推進，改變了基層秩序。

回到清末新政，這次改革自然在中國地方行政史上具有轉折意義，它規定了在縣下建立區級政權，推行自治。每縣分作若干區，設立區官。對這次政區改革，學術界的關注還很不夠，尤其對這次推行的基層政權改革的背景與淵源缺少深入探究，對如何劃分區鄉不甚了了，對新劃定的區鄉邊界與傳統社會固有的名目繁雜的地域單元如鄉、堡等如何匹配與平衡不予關注。這次改革是在「五大臣出洋考察」歸來之後，因此很自然的，這次基層行政制度改革，被賦予了「現代化」的帽子。但事實果真如此嗎？這次基層政權建設僅僅是西方再一次「施法」於這塊古老國度的產物嗎？

1905年五大臣出洋考察時合影

學習清史的人，幾乎無人不注意到和前代相比，清代一個顯著的特徵是人口膨脹。由此帶來的種種生態的、管理的壓力，學界探討已有不少，並將之稱為「人口壓力」。對於行政管理而言，人口膨脹意味著每縣管理的人口將增加若干倍。隨之而來的必然是管理難度的大大增加。令人疑惑的是全國縣級行政單位並沒有比前代有明顯增長，縣級正式官員數量也是如此。清代面臨著這樣一個特殊的局面，它是如何應對並相對較為穩定的持續下去的呢？

一個解釋可以是鄉紳的調節作用。官方通過「無訟」盡量避免民眾對行政資源的利用，而鄉紳在一定程度上充當鄉村社會和諧發展的潤滑劑，從而規避了由於人口壓力帶來的管理難度。這是大量論述鄉紳的著作中常常提到的，也是「鄉紳社會」論者所執的鄉紳在歷史時期的積極作用之體現。

但另一個可能的也是較有說服力的解釋卻常常被忽略，而且是清代政府主動的統治策略的調整：區別式管理。筆者淺見，至少有三種手段，第一是政區分等，將政區按照「沖」、「繁」、「疲」、「難」四字區分為「最要」、「要」、「中」、「簡」缺，治理難度最大的州縣由督撫揀選有經驗者調補，而「中」、「簡」等治理較易之州縣由吏部從初任中揀選，如此則保證了具有最豐富行政經驗的州縣官任職最難治理的地區[5]；第二是僚屬官數量不等，治理艱難之區可酌情添設縣丞、主簿、巡檢司等，而簡易之區則不必或甚少添設，可保證有限的官僚資源優先於要區。這兩種手段前代同樣採用過，主要適用於縣際之間的區別式管理，雖然具體制度之間略有差異。第三便是本文所論述的佐雜的分防與職能的完善，也是清代特有的，適用於一縣之內的區別式管理。這些佐雜被派駐鄉間，劃定一定區域，賦予部分或全部行政職能。而且隨著地域管理難度的不同，調整分防佐雜的數量與駐地，在部分治安惡劣、商業繁榮、人口繁多之處重點派駐，從而使有限的行政資源最大限度地用在管理難度最高的地區。通過分防，有效實現了知縣與佐雜之間權力的分配，使幾成「冗官」的佐雜獲得一定專管之權，也使得「一人政府」的知縣減少了一定的行政工作。我們從表9-1中注意到，分防的佐貳官以長江以南和直隸地區最多，而它們也正是清代管理難度最高的地區，正反映出清代面對人口壓力在行政管理體制上所作出的主動調整，代表了國家權力向鄉村的擴張和滲透。

另一個層次的問題是佐雜分防的成本。由於分防僅僅代表駐紮地點的變動，因此，對於整個官員的缺額來講，其實是一定的，俸祿總額也大體不變，國家財政並不會因此產生額外的壓力。同時，佐雜分防多未見衙署，方誌中有很多租賃民舍辦公的例子，個別雖建有衙署，然而也大多十分簡陋，因此，建造衙署的支出也並非是大數目，總體上仍在清代國家財政可以承擔的範圍之內。這也是佐雜分防得以順利推行的原因之一。

《清實錄》

那麼，清代的這種擴張具體是何時開始的呢？因為佐雜中的巡檢司自設立時就與知縣分治，如果說它們在清代的改變更多是職能上的話，那麼佐貳的分防則是清代獨有的，也是國家權力向鄉村滲透的「風向標」，統計它們分防的時間和數量將有助於我們看到國家作用於鄉村的強度。此處僅以《清實錄》所載的縣丞分防的不完全記錄來相對反映這種擴張的時限與強度。

順治年間未見有縣丞移駐鄉村的記載。康熙年間有一例：康熙二十九年順天府密雲石匣設立縣丞，這是《清實錄》所載第一次設於縣下的縣丞[6]。到了雍正年間，縣丞自縣城移駐鄉村的趨勢大大增強。《清世宗實錄》一共記載了五十四例移駐或新設事件。

雍正時期，縣丞自縣城移駐鄉村或直接設治於鄉村的例子與康熙時期相比明顯增多，但也可分為兩個時段。雍正七年以前，六年時間僅有五例，平均每年不到一例。雍正七年及其後，移駐例子明顯增多，七年共四十九例，每年平均七例。聯想到雍正朝巡檢司數量變化的趨勢，也是在雍正七年及以後出現了劇烈的變動，從清前期逐步減少到此時大規模設置。這不能不讓人覺得，雍正中期以後清代基層管理策略發生了較顯著的變化。雍正年間的政區改革不僅僅表現為直隸州等統縣政區和縣級政區的大規模調整上，也在於對縣級以下管理體制的重大調整上，其表現是：佐貳官開始大幅度的從縣城移駐鄉村，並在鄉村新設置了若干佐貳官並各自劃分轄區；與知縣異地而治的巡檢司從清代前期的裁撤趨勢中，逐步轉為增置直至乾隆及其以後趨於穩定。這一基層管理上的調整增加了縣下一級管理層次，從而加強了鄉村治理並進而鞏固了控制力度，這是之前研究雍正朝政區改革所未寓目的地方。

但這種調整又是不完全的。在傳統社會條件下，對鄉村進行直接而全面的統治會陷於資源不足的陷阱。清代常簡單將縣分為四鄉，東南西北，設若依此將每縣分為四個基層行政單位，每個行政單位僅設立一名佐雜，如巡檢司，則全國將近兩千個縣，就要一萬個左右基層職官。以巡檢司為例，歲支俸銀十二兩[7]，養廉銀一般有三十一兩五錢二分、四十兩、六十兩、八十兩、九十兩之分，取中間值六十兩為率，則一年清政府支出將多增加七十二萬兩。如果再加上添設佐雜衙署、攢典、弓兵等項，恐怕不下百萬兩白銀之巨，這是清朝財政所不能承受的。因此，清代雖然向鄉村進行了國家權力的擴張，但這種擴張又是不完全的、不普遍的，和清末新政直至民國、新中國時期的擴張強度不可同日而語。既看到佐雜分防所代表的進入鄉村的意圖，又要看到其不足和有限性，這是認識清代分防佐雜的總體思路。

馮桂芬《校邠廬抗議》

清代確曾有過增加縣以下的官僚體系來更為深入農村的議論，其中之一就考慮到擴大佐雜官規模，如馮桂芬《校邠廬抗議》中名篇《復鄉職議》。該文中他談到了「合治」與「分治」，也就是集權與分權的關係。「治天下者，宜合治亦宜分治。不合治則不能齊億萬以統於一，而天下爭；不分治則不能推一以及乎億萬，則天下亂」。所謂「分治」，就是分權，馮桂芬引柳宗元《封建論》曰「天子不能獨治天下，任之大吏；大吏不能獨治一省，任之郡守，郡守不能獨治一郡，任之縣令；縣令不能獨治一縣，任之令以下各官，此分之說也」。因此，縣以下需要官員來治理。那麼清代是什麼情況呢？「今州縣設佐四五人，撥二三人分治各鄉，至都圖則有地保總司民事，其流品在平民以下，論者亦知其不足為治也。於是有保甲之法」，然而，「地保等賤役也，甲長等猶之賤役」，非官而不能控馭。馮桂芬的建議是「滿百家公舉一副董，滿千家公舉一正董」，由里中人薦舉，得票多者當選，可以說已經具有地方自治思想的萌芽。然而這些鄉職，「不為官，不為署」，以本地土神廟為公所，其上司為巡檢，遇有訴訟，先由副董折中公斷，不服則送之正董，又不服則送巡檢，罪之五刑則送縣，嚴禁越訴。這樣一來，鄉村普設鄉職，而又將巡檢作為鄉與縣之間的橋樑，則勢必要再增加佐雜以作承轉。馮桂芬建議，「滿五千家（地廣人稀之縣量減）設一巡檢」，為最低官職[8]。本質來看，馮桂芬對基層治理的規劃思路是全縣設立若干巡檢，並分劃轄區，這是官治系統，至巡檢而止。巡檢以下設立正董、副董等職，由當地居民公選產生，不為官，但需由政府給予一定俸祿。如果聯繫到清代雍正以後佐貳進駐鄉村的新動向和巡檢司等雜職官的調整趨勢，似乎馮桂芬的鄉村建設思路是將數量不足的基層佐雜官進一步擴大，達到每五千家設立一員的標準，並由此增加「治民之官」，減少「治官之官」，促進基層行政建設。毋庸諱言，當時並沒有實現的可能，其原因上文已簡要作了分析。以其時四億人口，姑且以人戶比1:5比例，當有八千萬戶，五千家設一員巡檢，當有一萬六千名巡檢，加上正董、副董的俸銀，這是屢屢陷入財政收支困境的晚清政府無論如何難以承受的沉重開支。

到了清末新政，清政府開始調整基層治理策略，準備在各縣廣設區官，推行地方自治， 「分一縣為若干自治區域，廢一切都圖、里甲之名，別定名稱，以變其向來之積習」[9]，具體辦法後來定為「各直隸州、直隸廳及各州縣，應將所管地方酌分若干區，各置區官一員，承本管長官之命，掌理本司巡警事務，其原設之分司巡檢，應即一律裁撤」[10]。區官之設，本為警政，但此後諸如社會管理、自治事務皆附加其上，逐步變為一級行政組織[11]。「區官」之設是傳統社會國家權力第一次以無可置疑的、普遍的、成規模的方式進入鄉村社會，在地方行政制度史上具有轉折意義。但如果忽略「區官」與「司」（清時代指佐雜轄地）名稱上的區別，這種普設的「區官」又與上述馮桂芬建議的「五千家設一巡檢」有何本質區別？這並非僅僅是我們事後的臆測，當時人亦有類似的觀點。時任軍機章京的鮑心增就對裁撤巡檢而改置區官頗為惋惜，「章京前數年在籍，往來郊野之時頗多，及甲辰災禍，又為鄉民籌辦善後，至今未已，習知本縣丹徒斜袤百五十里，設分司巡檢三，考其所為，不過收受賭規、壽禮以糊其口，奸黠固無所畏，然小事猶能彈壓，消息賴其察報。若一旦裁去，則遠郊之民不知有官，出城數十里便同化外矣。又考其分轄之地不廣，鄉村耆老隨時可入署往見。當時曾設想，若每員雖籌養廉至少二千金，又悉得正途中賢員以任之，則官民相親，情意通達，數十里中何患不治，由是合為一縣、一郡，充極於各行省，治亂視此矣」[12]。

如果深入到縣下設區的細微處，我們更可以看到傳統的延續。縣下設區，區的範圍和界限並不是混亂無序進行的，它只規定了按照「固有之疆界」，但何為「固有」，不同地區有著不同的理解。但可以想見，這種劃分離不開對傳統上得到認同的基層組織區域的利用，這其中就包括佐雜轄區，尤其是在一些佐雜轄區長期固定並得到民眾認同的地區。僅舉番禺縣的例子，有清一代，除縣屬地區外，番禺縣共分沙灣、茭塘、鹿步、慕德里四巡檢司轄區。民國元年，清朝滅亡，廣東省廢除廣州府，番禺縣直隸，仍沿舊制劃分為沙灣、茭塘、鹿步、慕德里四司[13]。民國二十年（1931年）設區、鄉，全縣劃分為8區、55鄉、623村。原沙灣司為第一區，原茭塘司為第二、三區，鹿步司為第四區、五區，慕德里司為第六、七、八區。可以看出，民國初期的區鄉規劃是將巡檢司轄區劃小、拆分的結果。民國以後番禺縣基層區域形態又發生了多次變遷，並最終形成今日的鄉鎮格局[14]。 但追根溯源，番禺縣基層區劃的源頭正是清代的巡檢司轄區，經過民國、新中國時期的不斷調整形成今日格局，其總的趨勢是劃小轄區、增加鄉鎮數量。再如民國北洋政府時期曾廣設縣佐，其與清代分防佐貳、雜職又有何本質區別？這些典型案例再次表明，在「現代化」浪潮背後，「傳統」始終頑強的「活著」。

清末籌備立憲檔案史料

清代鄉村並非如先前所認為的那樣，是一個皇權遠離、紳權統治的區域。自雍正中期開始，原本駐紮在縣城的佐貳官紛紛進駐鄉村要地，並分管一定區域；本與知縣異地而治的巡檢司等雜職官分管一定轄區，並逐步具備了較完整的行政職能，不僅一般的行政性事務經常參與，命案和錢糧也時有所及，制度所規定的不許佐雜參與刑名、錢糧的規定在基層實踐中幾成空文；駐於縣城的典史也分管了城郭及其周邊的區域，從而使得鄉村社會擁有了眾多基層官員，並進而對基層治理模式產生深刻影響。佐雜官較少的縣份施行「特別行政區模式」，由佐雜分管一定區域，知縣管理另外縣域，佐雜官較多的縣份施行「全縣分轄模式」（見第九章），全縣區域被幾個佐雜官分管。這種新型的基層管理模式實際上是一種分權模式，將清代「一人政府」的知縣部分權力以析分縣下轄區的形式予以分割，既使得原本居於縣城，幾成冗官的佐雜職官獲得一定的專管之權，增加了治民之官，有效緩解了由於人口壓力帶來的管理負擔，是「鄉紳」之外支撐鄉村有效運行的另外一種補償機制。同時，佐雜轄區的長期延續，得到了中央模糊的承認，從而在賦稅減免等事件中被單獨提及並與州縣同列，在地方上也在一定程度上構成新的地域認同，成為民眾表述地理單元時的一種選擇；個別地區由於分縣誌的編纂大大強化了這一地域認同；個別佐雜轄區可與縣級政區相嬗替，暗含了其在地域和職能上具有轉變為縣級政區的「潛能」。佐雜的這一新動向真正體現了清代基層治理的「特色」，也否定了「皇權不下縣」有關縣以下不存在行政機構這一理論根基。更進一步，國家權力對鄉村的滲透也由佐雜的分防得以體現，這一趨勢不是始於晚清新政，而是始自清初尤其是雍正中期以後，只是這種滲透是不全面的，受到了傳統社會資源不足的制約。

以一語結束，國家權力向鄉村的滲透始於清初，尤其是雍正中期以後。當然，本文對於「皇權不下縣」的質疑只是集中於清代尤其是清代雍正中期以後，至於在此之前，「皇權不下縣」之所是否仍然適用，仍需在細緻研討各個時代具體情況的基礎上再作討論。同時，對於皇權下縣以後，與紳權的關係如何，仍需在今後的研究中予以拓展。

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