中國古代的監察制度
原標題：中國古代的監察制度
張晉藩 1930年生，中國政法大學終身教授，博士生導師，中國政法大學法律史學研究院名譽院長。歷任中國法律史學會專業顧問、中國教育家協會名譽會長等職。曾出版《中國法制史》第一卷以及《中國法律史論》《法史鑒略》《中國古代法律制度》《中國古代政治制度》《中華法制文明的演進》《中國近代社會與法制文明》《清代民法綜論》《中國憲法史》《中國法律的傳統與近代轉型》《中國法制文明史》《中國監察法制史稿》等專著三十餘部。此外還主編有《中國法制通史》（十卷本）《中華大典·法律典》以及《清朝法制史》《中國官制通史》《中國司法制度史》《中國民法史》等多部專著和教材。
9月19日，（平遙）監察文化博物館開館，這是察院外景。光明圖片/視覺中國
顏真卿像 光明圖片/視覺中國
包拯像 光明圖片/視覺中國
公開展出的部分雲夢睡虎地秦簡（複製品）。光明圖片/視覺中國
我們今天的主題，是中國古代治官察官的監察制度。
中國古代監察官的出現以及監察制度的最初形態，是在戰國時期形成的。所以，我們的第一個小題就是：
壹
監察制度的早期形態
——戰國、兩漢
我國的戰國時期，是歷史上大變動、大改革時期。鐵制生產工具的廣泛應用，提高了生產力，使得生產關係發生重大變化，主要表現為土地私有制的確立，由此也帶動了上層建築的全面變革。其中之一，就是官僚制度取代世卿制度。由於官由國王隨時任命，並非世襲制，有功則升，有過則免，官在激烈的兼并戰爭中突顯出它的作用。因此，治官察官的思想也隨之而生。韓非提出「明主治吏不治民」，並且強調以法治官察官。他說，「明法而以制大臣之威」，「臣無法則亂於下」。
戰國時期，監察官御史也見於文獻記載，如《周禮·春官·宗伯》記載：「御史掌邦國、都鄙及萬民之治令，以贊冢宰。凡治者受法令焉」；再如《史記·滑稽列傳》也借淳于髡之口，說出「執法在傍，御史在後」，使他感到震懾。更重要的是，御史的官制和監察制度的最初形態，得到了湖北雲夢睡虎地出土的秦簡的確證。如《秦簡·尉雜》規定：「歲讎辟律於御史」，就是每年歲終，廷尉要到御史處核對律文的變通之處，說明御史掌管國家的法令。《秦簡·傳食律》還記載了御史的屬官出巡的物質待遇：「御史卒人使者，食粺米半斗，醬駟（四）分升一，采（菜）羹，給之韭蔥。其有爵者，自官士大夫以上，爵食之。使者至從者，食（糲）米半斗；仆，少半斗。」這說明御史已有巡察之責。
到了漢朝，儒家逐漸受到重視，而以董仲舒為代表的新儒學將儒家思想與陰陽五行、天人感應的學說混合在一起，借用天象的變化闡述監察的合理性和必要性。西漢成帝時，御史中丞薛宣說：「嘉氣尚凝，陰陽不和」，是監察官部刺史沒有盡到監察職責，使得「臣下未稱」所致。（見《漢書·薛宣傳》）皇帝也常常藉此強調監察官要盡職盡責。如東漢明帝永平十三年，發生日食，明帝要求監察官「詳刑理冤，存恤鰥孤」。（見《後漢書·明帝紀》）東漢和帝永元十六年，這一年秋天大旱，皇帝下詔認為，是「妄拘無罪，幽閉良善」所致，要求監察官予以查處。（見《後漢書·和帝紀》）
漢朝雖然繼續實行皇帝制度，但宰相也握有重權，所以，除皇帝控制的監察系統外，宰相也通過丞相史執掌行政監察權。此外，司隸校尉執掌京畿及三輔、三河、扶風六郡地區的監察權。三者互不統屬，朝議時三系統的長官御史中丞、宰相、司隸校尉各有獨坐，史稱「三獨坐」。
漢朝由於郡縣之外，還有王侯國制度，以致景帝時發生「七國之亂」。所以西漢武帝即位以後，為了加強對地方的監察，劃分全國為十三部監察區，每部設刺史一人，負責監察工作。漢武帝親自參與制定適用於十三部刺史的監察法律《刺史六條》。《刺史六條》是漢武帝加強中央集權、打擊地方豪強勢力的特定時代的產物。《刺史六條》第一條是打擊強宗豪右以強凌弱的暴行，以下五條都是針對二千石高官的種種不法行為，如不奉詔書聚斂為奸、喜怒無常任意殺人、選舉官吏營私舞弊、縱容子弟為非作歹、勾結豪強魚肉鄉里等等，表明了《刺史六條》的打擊對象。《刺史六條》在當時起了很大的作用，也為以後的監察立法提供了經驗。
貳
監察制度的基本定型
——唐、宋、元
唐朝是中國古代經濟發展、政治穩定、文化繁榮的盛世，也是監察制度開始定型的朝代。唐高祖即位時，便公開表示御史官是「清而復要」的重要官職。唐睿宗在《令御史錄奏內外官職事詔》中鄭重宣告「彰善癉惡，激濁揚清，御史之職也。政之理亂，實由此焉」。唐玄宗在《飭御史刺史縣令詔》中進一步強調：「御史執憲，綱紀是司」，對於違法官吏，「按其有犯彈奏」。這些詔令對唐朝監察制度的建設起了重要的指導作用。
鑒於漢代皇權與相權不斷發生尖銳的矛盾，以致漢武帝在位五十四年，丞相13人中，只有4人「卒於相位」得以善終，所以唐朝統治者通過三省制度，將相權一分為三，中書省出令，尚書省執行，門下省複核，而且設立了宰相聯合辦公地點政事堂。凡皇帝授命參加政事堂議事的官員，也有宰相之稱。以致唐朝執行宰相職務、有宰相稱號的官員，經常四五人，最多時達十餘人。這既可以集中官僚們的統治經驗，加強國家管理，也可以使其互相牽制，防止宰相專權。
與唐朝宰相的分權制相適應的中央監察機關，也擴展為一台三院制。台是御史台，以御史大夫、御史中丞為長官，下設三院，台院、殿院、察院。台院設侍御史四人，掌管京官的司法監察；殿院設殿中侍御史六人，整肅朝會官吏的禮儀；察院，設監察御史若干人，按所設道，每道設監察御史一人，監察地方官吏，是三院中最重要的職能部門。
唐初分全國為十道監察區，由監察御史十人分巡各道州縣。開元二十一年改全國為十五道，監察御史亦增加至十五人。監察御史品秩雖低，但有權巡按州縣長官，百司畏懼，是皇帝的耳目之司。
唐朝是中國歷史上法制文明發展的時代，所謂「文物儀章，莫備於唐」。監察法也在法制發達的背景下有了新的發展。玄宗時期，在總結監察法實施經驗的基礎上，制定《監察六法》，「其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；其三，察農桑不勤，倉庫減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應時用者；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者。」（見《新唐書》）
《監察六法》是唐朝地方道察體制的產物。《監察六法》基於唐朝的特定歷史條件，較之漢代《刺史六條》有所不同：首先，將監察的對象覆蓋了全國的地方官僚系統，而不限於二千石高官。其次，將監察的範圍擴大到戶口、賦役、農桑、庫存等，顯示了對於經濟監察的重視。再次，監察官有責任訪察推薦地方「德行孝悌，茂才異等」的人才為國家所用，說明六法不僅是察非違，而且還選賢良。最後，察貧弱冤苦不能自申者，反映了統治者對於司法監察的重視和對強宗豪右不法行為的打擊。
由漢代的《刺史六條》到唐代的《監察六法》，雖然均為六條，但監察的重點對象、具體的要求、涉及的範圍多有不同，這反映了不同時代的背景條件加給它的烙印，以及地方監察法規的發展和逐漸成熟。
由於唐朝是一個疆域遼闊的王朝，為了進行有效的統治，還由皇帝定期不定期派出監察御史到各地了解和監察州縣官的施政情況，每當派使出巡，皇帝都頒發詔敕，指出御史出巡的具體任務。如唐太宗貞觀八年正月發布的《遣使巡行天下詔》、唐玄宗開元二十九年十月頒發的《遣使黜陟諸道敕》、唐肅宗至德十年二月八日發布的《遣使安撫制》等，其中涉及風俗是否良善、百姓疾苦是否得申、官吏是否嚴苛、冤抑是否上達等具體內容，確實起到了「明四目，達四聰」（見《舊唐書·顏真卿傳》），防止上下壅蔽的作用。
宋朝是加強中央集權的重要朝代。宋太祖因百官擁戴而為皇帝，所謂「陳橋兵變，黃袍加身」，因此在他即位後，為了防範大臣結黨，制定了一項基本國策，就是「事為之防，曲為之制」（見《續資治通鑒全編》）。事為之防，主要是說防範官吏結黨；曲為之制，是要加強各機關的權力制衡。由此有宋一代，一直強調發揮監察官耳目之司的作用，以維持國家綱紀。北宋名臣包拯指出：「國家置御史府者，蓋防臣僚不法，時政失宜，朝廷用之為紀綱，人君委之如耳目。」歐陽修更強調：「蓋御史台為朝廷之紀綱，台綱正則朝廷理，朝廷理則天下理矣。」（均見《歷代名臣奏議》）
宋朝的監察制度雖然沿襲唐朝的一台三院制，但為適應加強中央集權的體制要求，也有所變化。其一，將宰相掌握的諫官的諫諍權收歸皇帝，並且削減諫議權，擴大其監察權，開創了後世科道合一的先河。其二，改革地方監察體制，以路為地方最高行政區劃，先後設置轉運司、提舉常平司、提點刑獄司等，分別負責行政、財政、司法等各項政務，同時均為路的監察機關，號為「監司」，彼此互不統領，而且實行監司互監法，以防止失監、漏監。其三，要求御史每月至少糾彈一事，否則即罰辱台錢，為此允許御史「風聞言事」，也就是糾彈不一定有實據。
宋朝在中央集權制度的影響下，皇帝頒發的敕令是最經常、最有權威的法律形式，一些涉及朝廷和地方的監察法也都以敕令的形式出現。
元朝是以蒙古貴族為主體的政權，為了防範和督察龐大的漢官群體，以及鎮壓連綿不絕的反元鬥爭，擴大了監察機構，除中央御史台外，還於陝西、江南各設行御史台，作為中央御史台的派出機關。元世祖說：「中書朕左手，樞密朕右手，御史台是朕醫兩手的。」充分表示了對御史台的重視。元世祖以後的皇帝稱此為「重台之旨」，歷世遵其道不變。
元朝還制定了一系列具有民族特色的監察法。如至元五年頒行《設立憲台格例》，在最後一條規定：「該載不盡應合糾察事理，委監察並行糾察。」這實際上等於賦予監察御史法律規定外的特權。
叄
監察制度的最後發展階段
——明、清
明朝是中國古代社會後期的著名王朝，也是專制制度向著極端化發展的王朝。無論監察思想，還是監察制度與監察法都圍繞這條主線不斷演變。明朝統治者以「重耳目之寄，嚴紀綱之任」（見《明會要》）來要求監察官。早在明朝建立之前，朱元璋便面諭御史說：「國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷紀綱盡繫於此，而台察之任尤清要。卿等當正己以率下，忠勤以事上，毋委糜因循以縱奸，毋假公濟私以害物。」（見《明史》）
明朝洪武十三年，明太祖誅左丞相胡惟庸，十五年正式廢除丞相制度。中國古代相權與皇權的矛盾，最終以皇權的勝利而結束。由此，六部直接對皇帝負責，皇帝不僅是國家的元首，同時又是最高的行政長官，與中樞體制這一重大變化相適應的御史台也由三院制合併為一院制，即都察院制度。都察院設左、右都御史，正二品；下設左、右副都御史，正三品；左、右僉都御史，正四品。地方劃分十七省清吏司，各設監察御史。皇帝還定期不定期地派出監察御史巡按地方，作為皇帝的耳目之司，可以小事立斷，大事奏裁，著名的清官海瑞曾經擔任十府巡按。
明朝的監察法趨向於法典化，如洪武四年，頒布監察法《憲綱》四十條；英宗正統年間，制定《憲綱條例》，內容極為寬廣。特別是制定適用於六科的監察法，以確保六科給事中對於吏、戶、禮、兵、刑、工六部的監察。明朝的監察法為清朝制定《欽定台規》提供了重要基礎。
清朝建立以後，沿襲明朝監察制度，中央仍設都察院。清朝順治九年二月，順治皇帝諭都察院：「國家設立都察院，職司風紀，為朝廷耳目之官，凡事直言無隱，上自諸王，下至諸臣，孰為忠勤，孰為不忠勤，據實奏聞，方為無忝厥職。」（見《清世祖實錄》）康熙十八年八月，康熙皇帝諭九卿詹事科道：「自古設立台省，原系朝廷耳目之官，上之則匡過陳善，下之則激濁揚清，務求知無不言，言無不盡，乃稱厥職。」（見《聖祖仁皇帝實錄》）
清朝監察制度的重大改革就是，正式將曾經執掌諫諍權的六科給事中併入都察院，使科道合一，共同執掌監察權，體現了皇權的進一步加強。
有清一代，最重要的監察立法當屬《欽定台規》，分為訓典、憲綱、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例等八類。它是秦漢以來，監察立法之大成，是我國古代最具代表性的監察法典，也是世界監察制度史上所僅見的如此完整的監察法典。
肆
中國古代監察制度的歷史鏡鑒
（一）中國古代監察制度有助於國家治理
監察制度在漫長的歷史發展中，對於維持國家綱紀，協調國家機關之間的權力平衡，糾彈官邪，申訴百姓冤枉，起到了一定的作用。古代的有些監察官不畏強暴，一身正氣也受到百姓稱頌。例如唐代顏真卿為監察御史時，「五原有冤獄，久不決，真卿至，立辨之，天方旱，獄決乃雨。郡人呼之為"御史雨"。（見《舊唐書·顏真卿傳》）明代楊繼盛為了彈劾嚴嵩，下獄，曾賦絕命詩，詩曰：「飲酒讀書四十年，烏紗頭上有青天，男兒欲上凌煙閣，第一功名不愛錢。」
這些御史具有骨鯁的正氣，這和選任御史為官的條件有很大關係。首先，要骨骼剛正，敢於糾彈貴族豪門和顯宦。就是說，政治品格高尚。其次，選拔有文化、科舉出身之人擔任御史。再有，自唐朝起就規定了，選拔監察官一定要有地方行政工作經驗，做過兩任縣官才可以做御史。如果新任御史非科舉出身，沒有地方行政工作經驗，是要被辭退的。可見，古代一些時候，御史的選官比一般官吏的要求嚴格得多。
監察御史的官品並不高，最高的監察官也就從一品，而且僅見於元朝。因監察官是皇帝的耳目之司，因此位卑而權重，權力很大。御史出巡，地動山搖，足見御史出巡的威赫。在北魏時，御史出巡，和皇太子的車馬相遇了，皇太子的車馬要稍退，讓御史車馬先行。
1906年晚清官制改革時，傳統的官制多有變動，唯獨保留都察院，只是削減機構、精減人員名額而已。晚清都察院糾彈不法方面也起了一定的作用。例如，當時段芝貴以名妓楊翠喜賄賂農工商部大臣載振，使自己被任命為黑龍江省巡撫，但遭到御史趙啟霖彈劾，在赴任途中便被革職。民國時期，孫中山也十分重視監察權，其提出的「五權憲法」學說中也含有監察權在內。以上可見，中國古代的監察制度確實有助於國家的治理。
另外，中國古代監察制度的發展與統治階級的統治思想密切相關。中國古代的皇帝、大臣和文人都對監察有一些見解和評論。這些監察思想，是中國古代政治學和法理學的重要內容，對於古代監察制度的建設發揮了引領作用，很值得我們研究。再有，考察監察制度的變化，應該和中樞政治制度的變化聯繫起來。無論是一台三院，還是一院制，都是和中國古代中樞政治制度的變化聯繫在一起的。
（二）中國古代監察制度的歷史局限性
在這裡，必須強調指出的是，古代的監察官不過是皇帝的耳目之司，他的權力來源於皇權，因此才可能做到以卑察尊，小事立斷，大事奏裁。正因為古代的監察權來源於封建皇權，因而具有極大的歷史局限性：遇有開明之君，監察官就有可能發揮激濁揚清的作用；遇有昏君，不僅會限制監察權的行使，而且監察官往往因為一言不當，或革職，或杖責，或處死，也就談不上糾劾官邪。因此，我們在研究中國古代監察制度時，必須肅清其封建糟粕，弘揚其合理部分，從而為當代的監察體制改革提供歷史鏡鑒。
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