老齡化水平最高的上海，2030年總撫養比將達到110％

上海是中國最早進入老齡化且目前老齡化水平最高的城市，作為一個流動性較高的開放性城市，常住人口老齡化受戶籍常住人口和外來常住人口的雙重影響。近年來，公共領域的多項政策調整以及全國人口勞動力態勢和區域經濟發展差距，對上海常住人口特別是外來常住人口規模及結構產生影響，並進而影響到常住老年人口規模、結構及其水平。

原文 ：《多維度應對人口老齡化》

作者 |華東政法大學政治學與公共管理學院教授 郭秀雲

圖片 |網路

六大因素影響常住人口老齡化

上海常住人口老齡化的影響因素，既有政策性因素，也有非政策性因素。主要包括以下幾類：

一是人口調控政策。按照十八屆三中全會提出的「嚴格控制特大型城市人口規模」要求，上海結合城市自身發展實際，提出了2020年之前將常住人口規模控制在2500萬人之內的目標。人口規模調控的目標，是要控制人口速度過快增長，同時在這個過程中調結構，優化人口空間布局，改善人口發展環境。由於戶籍人口基本為「沉澱人口」，人口規模調控的結果，可能導致外來青壯年人口流出、提高常住人口老齡化水平。

二是戶籍制度改革、居住證制度及積分制管理。2014年7月，國務院印發《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，意見明確指出，改進城區人口500萬以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶制度。這就意味著本輪戶籍改革特大型城市在直接的「戶籍准入」方面面臨的壓力較小，地方政府有較大的行政裁量權，現有直接落戶政策仍有進一步收緊的空間。2016年4月25日，上海市政府公布《上海市人民政府關於進一步推進本市戶籍制度改革的若干意見》，明確了上海市將在完善居住證、居住證轉辦常住戶口、直接落戶政策的基礎上，逐步建立積分落戶政策。戶籍政策收緊，短期內表現為新入籍青壯年人口增幅減小，使常住人口老齡化水平略有提升。

三是外來人口公共服務政策。推行「基本公共服務均等化」以來，在堅持「兩個合法穩定」的前提下，上海的公共服務已經覆蓋到符合條件的來滬人員。今後，上海仍然會以居住證制度為依託，進一步完善梯度累進的公共資源和公共服務獲得機制，使居住證成為各部門在教育、就業及職業技能培訓、社會保障、住房管理及住房保障、醫療及公共衛生服務、社區管理等方面的重要抓手。外來人口公共服務政策越完善、隱含的福利水平越高，對青壯年勞動力的吸引力就越大，短期內有利於改善常住人口老齡化。

四是經濟轉型和產業結構調整。目前上海處於經濟轉型和產業結構調整時期，從就業結構的發展，可以看出上海經濟正呈現出向服務型城市轉型的去工業化特徵。從業人員的產業分布變化，主要依靠城市產業結構調整來引導，第三產業的高度發達，特別是其中的金融服務業，高端諮詢業等現代服務業的繁榮發展，是上海未來產業結構調整的發展方向，並將對勞動力需求產生重要影響。經濟轉型和產業結構調整將改變外來勞動力需求，並進而影響人口規模和老齡化水平，增減方向不確定。

五是全國人口及勞動力發展態勢。隨著我國人口紅利逐漸消失，經濟增長從高速轉入中高速的新常態，經濟發展條件與快速增長時期已經迥然不同，特別是人口、勞動力市場出現的新變化和新特點，如人口老齡化持續加速、勞動力從無限供給轉為相對有限剩餘、普通勞動力工資快速上漲、勞動力市場矛盾多發等問題。這種發展態勢意味著人口流動的「推力」在變小，年輕勞動力的流入規模及頻率減弱，對緩解人口老齡化的作用有所減小。

六是城市化快速發展。我國城鎮化的加速發展不僅帶來人口由農村向城市大規模的流動，同時區域優勢及其分布對人口流動產生直接影響。東部地區無論在經濟發展水平、產業結構優化還是就業的機會和條件上，都無疑成為我國最具競爭優勢的地區，人口向東部地區集聚的趨勢仍將持續。這意味著從長遠看，上海的區位優勢仍然會吸引年輕人口的持續流入，對人口老齡化具有一定的緩解作用。

老齡人口規模持續擴大

將上海視為開放系統，考慮人口流動遷移，基於「上海實有人口信息管理系統」數據，模擬預測上海常住老年人口的規模、結構變動及其對經濟社會發展的影響。預測結果顯示，上海常住人口老齡化的演化趨勢為：

1.老齡人口規模持續擴大，2030年之前呈單邊遞增趨勢。假定外來人口滯留與更新保持目前的模式不變，預計2020年60 歲以上的常住老年人口達到577萬人，2030年將增至650萬人以上。老齡人口主要由戶籍人口所貢獻，戶籍老齡人口規模已進入加速增長期，2020 年上海60歲以上的戶籍老年人口將達到530 萬人，2030年將突破600萬；2020 年上海65 歲以上的戶籍老年人口將接近380 萬人，2025年增長為467.24萬人，2028年將突破500萬人。

2.總和生育率的有限回升對緩解上海戶籍人口老齡化的作用較小，戶籍人口深度老齡化態勢已成定局，且高齡化趨勢愈加明顯。預計到2030年，戶籍人口中60歲及以上人口所佔比重將達到44%左右間，65歲及以上人口所佔的比重將增至37%，80歲及以上的高齡老人將達到130萬人，佔60歲及以上人口的比重將上升到20%以上。

3.如果假定外來人口滯留與更新保持目前的模式不變，常住老年人口規模會有所增加，但老齡化程度有較大改善。預計到2030年，60 歲以上的老年人口占常住人口的比重在24%左右,65歲以上的老年人口比重為20%左右,將在很大程度上改善人口年齡結構。

上海人口老齡化已成常態，對經濟社會發展的影響表現在：

1.人口老齡化的一個直接後果是導致勞動適齡人口縮減和年齡結構老化，並進而對勞動力供給和經濟發展產生影響。戶籍勞動適齡人口規模呈持續快速遞減趨勢，預測結果顯示，15～59歲的勞動適齡人口規模將從2016年的842萬人降為2030年的636萬人左右人；15～64歲的勞動適齡人口規模從2016年的1000萬人降為2030年的725萬人左右。受人口流動遷移更替的影響，常住人口中勞動適齡人口規模總體穩定。

2.人口老齡化對人口紅利及經濟發展的影響明顯。戶籍人口總撫養比快速提高，已經進入人口負債期，預計2030年總撫養比將達到110%以上，總撫養比的提高主要是由老年撫養比上升所貢獻。如果考慮人口遷移，常住人口總撫養比緩慢上升，較戶籍封閉人口低近20個百分點，屬於強質型人口紅利，2023年以後總撫養比上升到50%以上。

3.人口老齡化對公共服務和社會保障影響較為突出的是養老和醫療兩個方面。養老資源和醫療資源配置面臨總量和結構布局的雙重壓力。老年人口數量的急速增長將從根本上改變醫療衛生資源的代際分配格局，對基本養老保險制度的財務長期可持續發展造成巨大壓力，政府部門必須高度重視資源配置和相關制度建設。

應對常住人口老齡化的建議

因上海人口轉變歷程短、進入老齡化時間較早，生育政策調整具有滯後性，人口發展在很大程度上受到流動人口規模、結構、滯留模式等多方面因素的影響，應對人口老齡化的政策思路必然是多維度的。

一是加快完善上海養老服務體系，提高為老服務能力。上海市政府「十三五」養老服務的工作目標和總體思路已經明確，建議在以下幾方面積極推進：1.改革養老服務事業領導體制，將市老齡辦作為常設機構實體化，成立「上海市老齡工作領導小組辦公室」；2.完善居家養老和社區居家養老服務制度；3.建立全市統一的居家養老服務平台，實行信息化管理、屬地化服務；4.完善養老機構標準化建設，逐步形成覆蓋高、中、低檔老年群體機構養老需求的養老機構體系；5.加快建設老年醫療護理服務體系，探索醫養結合的制度優化路徑，長期護理保險制度正式化。

二是積極做好全面二孩的配套政策落實，提升家庭養老能力。鑒於上海地區低生育意願及低生育水平的慣性影響，為規避超低生育率風險，政府部門應採取辦法鼓勵和引導符合條件的人群按政策生育二孩，以改善地區人口結構、緩解地區老齡化程度，增強經濟發展活力，同時提升家庭抵禦風險的能力，完善家庭發展能力。

三是推遲法定退休年齡，緩解勞動力供求壓力。考慮到退休年齡的不可逆性、經濟發展的承受能力和人們的心理接受程度，應將提高法定退休年齡視為長期性的政策行為，即逐步提高法定退休年齡，並且允許老年勞動者在達到法定退休年齡後仍繼續工作。可以分兩步走：第一步是分階段、分人群逐步延遲法定退休年齡；第二步是適時推行彈性退休制度。

四是深化城鄉社會保障體制改革，縮小人群待遇差距，提高制度公平性。在養老保障方面，繼續擴大城鎮基本養老保險的覆蓋面，落實「統賬結合」模式，加強社保基金監管，實現保值增值目標，建立城鎮養老金自動調整機制。在醫療保障方面，在擴大覆蓋面的同時，保證適度的醫療保障水平，特別是新農合與城鎮居民基本醫療保險合併之後，居民醫保的保障水平偏低的問題。

五是制定實施戶籍改革和人口調控政策，需要正確處理人口規模控制與結構優化的關係。上海開展人口調控工作，既要兼顧政府、市場、社會對人口調控的邏輯交叉關係，又要關注制度、體制、機制的互動關係，綜合運用行政、市場、法治、科技等多元化手段，逐步形成規模適度、結構優化、分布合理，與城市經濟社會發展目標相契合的人口發展格局，並將人口調控的社會影響降到最低。

[本文繫上海市政府決策諮詢研究民政專項課題「上海常住人口老齡化分析預測」（2016-Z-Q02-A）成果]

文章原載於社會科學報第1628期第2版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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