羅志田 | 國進民退：清季興起的一個持續傾向（之二）

原標題：羅志田 | 國進民退：清季興起的一個持續傾向（之二）

羅志田教授

隨著四民社會的解體和經典的隱退，清季的中國出現了「國進民退」的傾向。「新史學1902」今日繼續連載羅志田教授《權勢轉移：近代中國的思想與社會（修訂版）》一書中《國進民退：清季興起的一個持續傾向》一文，期待能一同理解清季中國歷史。

國進民退：清季興起的一個持續傾向（之二）

文 _ 羅志田

二、國家向民間挺進：清查公款公產

從後來各督撫的感受看，清末新政耗費最多的，就是學務和警務。按當年的規則，高層級的學校和較大城市的巡警，是政府辦理的；但大量的基層辦學和鄉村巡警，則是典型的官紳合辦，主要經費出自民間。可到底出在誰身上，是一個很直接的問題。新學堂是最先開辦的新政，開始籌款還相對容易。地方上有各種各樣的「會」、「社」、「館」、「所」，都有多少不一的「公費」、「公款」（晚清的「公」在官與私之間，不是今天所說的「公款」），大致可以從中募到辦新學的錢。但各種會、社、館、所的積款總數是有限的，很快就用得差不多了。於是款的來源就逐漸轉向相對富有的紳，並進而轉向一般的民。

當時小政府的政治倫理並未發生根本的轉變，政府至少在理念上還堅持著「官不經手」的原則，不直接干預民間經費的處理。[1]但隨著那些能夠即刻徵用的表面公產逐漸枯竭，政府中人也開始以新思維考慮新手段，即「調查」民間的公產。還在1906年，中央政府有人上書，主張地方自治不能空談，應落實在行動上，辦理「公益事業」。但這就牽涉到經費。此人的建議是在各州縣「設立公產調查局，由各該州縣選舉公正紳商數人，充作局董，稟由地方官給予照會，調查本邑公產若干，作為興辦公益之用」。據說「政府諸公多然其說。惟某中堂深恐滋擾，遂未解決」而擱置。[2]

從這位部員的觀念中，很能看到政府需要「作為」的壓力。儘管其擬議的仍是官紳合辦的模式，經費的目標則是非常明確的，即民間的公產。類似的主張最後終於付諸行動，到1909年，新頒的《城鎮鄉地方自治章程》明確規定，城鎮鄉的自治經費，首先以「本地方公款公產」充之。[3]度支部不久發出了關於清查公款公產的咨文，江蘇省咨議局在年底通過了巡撫交議的《清查公款公產辦法綱要》。[4]這一執行方案成為其他地方摹仿的樣板。[5]在此從觀念到行為的進展中，原來擬議的「調查」已為「清查」所取代，更加直截了當（但各地公文中仍時見「調查」字眼）。

再到1910年，朝廷也感覺各地需辦之事和其已有經費形成了較大差距，遂讓各督撫討論解決方案。一些督撫感覺到朝廷「似欲言發於外，藉以折衷」，[6]紛紛強調財力不足。大部分人都說地方財政早已入不敷出，試圖把新政區分為憲政和普通行政，以此方式來規避須按年實施的「籌備立憲」項目（詳另文）。但浙江巡撫增韞則以為，「無政事，則財用不足。吾國非無財也，無理財者」也。能理財，問題就不難解決。如浙江的教育經費，就已確定「各屬由賽會、演戲、儒田、賢租、賓興、公款等項下自行籌措。現又清查公款公產，化無用為有用，無虞不敷」。[7]

增韞所說的「化無用為有用」，也提示出時代觀念的轉變。看似「無用」的公產，本也是藏富於民的一種方式，正類養士的翰林院，有儲存資源以待時需的功能。換言之，大量的社會資源，對於國家機器的運作，是一種直接的保障，儘管這一保障可能是以隱而不顯的方式存在的。清季對這類資源或清查或裁撤，[8]固是被逼不得已，也表明當時的急功近利已進抵各類資源的極限了。

胡思敬1909年的奏摺說，除中央政府加征的部分外，

各省私自籌款，款目繁多，不可縷數。極而業之至穢且賤者，灰糞有捐；物之至纖且微者，柴炭醬醋有捐；下至一雞一鴨一魚一蝦，凡肩挑背負，日用尋常飲食之物，莫不有捐。居者有房捐，行者有車捐。其顯然干犯名義者，有賭捐、有娼捐、有彩票捐。馴至百物踴貴，土貨不流。傭人日獲百錢，不抵昔時二三十錢之用。一農民也，漕糧地丁耗羨之外，有糧捐，有畝捐，有串票捐；田畝所出之物，穀米上市有捐，豆蔬瓜果入城有捐。一身任七八捐，力不能勝，則棄田而潛逃者，比比也。一商民也，有關稅，有厘金，有統捐，有鋪捐，有落地稅，有銷場稅。一物經六七稅，本息俱折，則閉門而倒騙者，累累也。[9]

其最後所說農民棄田、商鋪倒閉的現象，或有些誇張。但各類捐稅的存在，時見於其他奏摺，[10]應非虛言。

更有甚者，為了尋求富強，越來越多的人在不知不覺中改變了國無恆產的取向，逐漸傾向於政府直接「理財」的政策取向。然而，若政府挾行政資源而直接理財，便已不是平等的競爭。一些領域中出現了政府「買則抑壓，賣則居奇」的現象。在胡思敬看來，這等於是「官家而行劫奪之政」，不啻「絕民粒食」。[11]儘管這僅是一些地區、一些領域不甚普遍的現象，卻也是一個危險的開端。為增加財政收入所付出的社會成本，可能非常高昂。

時人對此並非沒有認識，夏曾佑在1904年即曾指出：專制國君主「最不相宜者，則干涉民之財政」。若其「不明此理，而橫干民之財政，則無論其用意之為善為惡，而君位皆不能保」。過去王莽和王安石的改革，「皆欲為民整頓財政」，結果都是天下大潰。[12]他警告說，專制國的「政府，萬不可以國家之事強聒於民。一強聒焉，則民以為皇帝要我銀子，而囂然不靖矣」。惟有「使國與民相忘。民若不知世有所為【謂】國家者，而後天下可以無事」。[13]的確，中國歷代政權所追求的，就是在「天威」象徵性存在的同時，又使國與民相忘，不必時時向老百姓提醒「國家」的存在。

然而晚清的一大不同，就是在外國榜樣的影響下，「國家」的責任和政務發生了根本的轉變。端方等大臣在出洋考察政治後，便明確提出，教育不能聽民間自為。他們承認十多年的創辦新學並不成功，而其原因，則是「考覽未周，遽為興辦；而學部設立獨後，一切聽民間自為」，故不可能「不滋歧誤」。[14]其實外國並不皆設學部，而學務至少也是官民共舉。這裡的榜樣，其實就是設文部的日本。以前中國的教育向來是政府引導而民間自為，如今與「理財」相類，政府也要直接從事了。

河南巡撫寶棻便敏銳地注意到：「昔以教育為私人事業者，今則屬於國家行政一端。」由於教育是推行最早的新政，故表現最明顯，但也僅是一個側面。更為根本的，是「一國之政務，今昔不同」。據其概括：「昔之政務簡，故經費亦隨之而寡；今之政務繁，經費亦隨之而多。昔日支出之經費，國防與俸給而已；今則為民保安之政、助長之政，皆為國家之行政上必要經營之事業。」寶棻最直接的擔憂，仍是政府經費的支出「浩繁而無有限量」，[15]但他無意中卻道出近代中國一個根本的轉變，即過去民間承擔的社會責任，現在逐漸轉化為政府職能，落到國家頭上了。

從表面看，由國家來承擔社會責任，民間當有「減負」的輕鬆感。但民間的實際感覺，卻遠更複雜得多。因新形勢而開始分裂的士紳，其感覺或有進有退（詳後）；老百姓的直接感受，顯然是付出的大幅增加。新政所需的款項和既存的巨額戰爭賠款以及外債等，最終都落實到老百姓身上，成為不小的負擔，早已不得人心，造成了強烈的民怨。清季政府本已面臨著普遍的不信任情緒，上述各種作為，皆直接違背不與民爭利的傳統觀念，屬於典型的苛政，是「失道」的表現。

從老百姓的認知角度看，今日我們所說的「國家」，正落實在親民的州縣官身上。州縣官最主要的職能，一是徵收錢款，二是審斷訟案，亦即其主要幕僚錢穀、刑名二師爺所代表的領域。對於前者，百姓的追求是付出的穩定，完糧之後即「相忘」，應是理想的狀態。對於後者，在儘可能避免的同時，也期待著有冤能申。清末的現象是，前者的付出與日俱增，後者的功效卻逐漸虛懸。前一意義的「國家」越來越強勢，後一意義的「國家」則明顯乏力。

本文選自《國進民退：清季興起的一個持續傾向》（載羅志田：《權勢轉移：近代中國的思想與社會（修訂版），北京師範大學出版社 2014年版），注釋從略。

權勢轉移：近代中國的思想與社會（修訂版）》

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