緊繃運轉、僵化管控、過關心態……基層「疲態治理」怎麼辦？

來源：2018年《半月談》第20期

作者：半月談記者葉俊東 史衛燕

導讀

「上面千條線，下面一根針」 「上面千把錘，下面一根釘」 「上面千把刀，下面一顆頭」——基層幹部的吐槽，反映了基層治理面臨任務繁多、人力有限、責任剛性的困境。於是，「被動式」應對、「應激式」突擊成為常態，基層幹部缺少應有的時間、精力和激情投入到地方善治、創新發展中。緊繃運轉、僵化管控、過關心態的「疲態治理」現象，在基層不同程度存在。

半月談記者在湖南省益陽市採訪發現，在現有組織體系和治理格局下，通過微調激活存量組織資源提高治理效能，引入新的治理要素提升治理效率，或可活化長期處於「疲態」的基層組織力，成為基層破解治理困局的有效路徑之一。

組合存量組織資源，磨礪治理銳度

「以前的紀檢和信訪等工作，我們總是陷於被動應對。」益陽南縣鄉鎮紀檢一片區工作組組長覃湘桂說，在紀檢領域，專業人員不夠，「人情式監督、關係式檢查」較常見，鄉鎮紀委往往不直接查處案件，致使有的地方維穩形勢嚴峻。

不獨在紀檢領域，其他領域也因治理力量和能力不足，問題見怪不怪、事情能拖就拖時有發生。這不僅讓老百姓認為「官官相護」，意見大，還使問題無法及時在基層解決，越級上訪等成為老大難，治理成本大大增加。

有無破解之招？今年3月，南縣啟動鄉鎮分片協作聯動機制，重新配置鄉鎮紀檢力量，將全縣12個鄉鎮劃分為4個片區，設立片區工作組，以片區內鄉鎮交叉檢查、集中辦案等方式，重塑基層紀檢組織工作形態。

「原來覺得這狀告了也沒用，說不定一年兩年都沒個著落。沒想到，幹部主動下到村裡受理，不到一個月就辦完了。」南縣明山頭鎮村民肖某豎起大拇指——今年4月底，南縣鄉鎮紀檢一片區幹部在交叉檢查、走訪排查線索時，危房改造戶肖某反映有村幹部在危房改造工作中違規收受香煙，一個月後，相關違紀人員受到黨內警告處分。

「分片協作」讓基層組織能力大為加強，也讓基層幹部逐漸回歸業務。當地紀檢幹部反映，像許多地方一樣，當地鄉鎮紀委也曾「不會、不敢」監督，「無力、無心、無效」辦案；鄉鎮紀委書記「不務正業」，紀檢幹部流動性大、業務知識不精、辦案主動性不強。南縣華閣鎮紀委書記孫文華回憶，他在任的這些年，鎮里已換了5個紀檢專干，有的高升，有的借調，「往往業務剛上手，人就走了」。如今則大不同，鄉鎮辦案數量明顯提高，辦案速度越來越高效，紀檢幹部的案件「嗅覺」也越來越敏銳。

人手太少，事情太多，能力不均……面對工作中的一個個難點，「分片協作」重在以專崗專責、強弱搭配、協作借力、相互監督的方式，在不增加人員、不給「特殊政策」、不增加經費負擔前提下，確保每一個片區都能高效辦案。

「我們的片區劃分，是把地域臨近、力量互補的鄉鎮組合。力量整合，才有力度；相互監督，才有銳度。」南縣紀委書記諶映民說，「分片協作」在不改變現有體制框架的情況下，有效盤活存量資源，提升組織效能，化被動為主動，及時介入、提前處置，問題不上交，矛盾化解在最前線，群眾滿意度大幅提升，信訪舉報量下降不少。

引入「技術治理」要素，刷新治理速度

應對檢查考核，是基層「被動式」應對、「應激式」突擊的一大耗損。如以「痕迹管理」應對檢查考核，成為基層幹部的工作「日常」。「考核成績好了，需要做的實事卻耽擱了；來檢查的領導滿意了，村裡的發展卻耽擱了。」不少基層幹部困惑：如何把主要精力放在推動當地經濟社會發展、為老百姓謀福利上？

「如今，各項工作電子化、程序化，很多事情可以走在考核檢查前面，村鎮幹部的工作從被動應付變為主動展示。」益陽桃江縣石牛江鎮書記溫鈺輝說。

不同於「片區協作」微調重構橫向組織關係，益陽通過創新「互聯網+鄉村治理」模式，在基層組織構架中引入技術元素，刷新基層治理手段，豐富基層治理內涵。

「小孩的疫苗應該在哪裡打？」打開益陽市資陽區迎豐橋鎮鄒家橋村支書謝雲華手機里的「益村」APP，首先跳出的是村民的發帖，他順手就回答了村民的提問。

作為便民綜合服務平台，「益村」平台包含黨務、政務、村務、商務等信息，公開透明，程序可回溯，上級部門需要下來檢查的各項工作，在網上一目了然。

「用身份證註冊，進入本村的信息中心，發動態、進群組、查看工作進展都很方便。」謝雲華說，「在益村平台上，村民有訴求，幹部就有反應。信息透明、反饋留痕，村裡的大小事，都在益村平台上公示，這樣大家不會鬧情緒。」

鎮村幹部告訴半月談記者，「益村」平台不停留於「網來網去」，著重將網路與現實相結合，緊密關注群眾需求的「最後一公里」。

與「益村」這一線上「村民服務中心」相配套的是便民服務全程代辦制度。通過梳理130項便民服務事項，益陽市在每個村聘用一名懂互聯網技術的「便民服務員」，專職解決村民辦事需求。

25歲的桃江縣石牛江鎮牛劍橋村便民服務員彭豹告訴記者：「許多大小事務通過益村平台申請，就可以連通縣、鄉、村政府『掌上辦理』，村民不跑冤枉路，幹部不用瞎折騰。」

城裡人享受「最多跑一次」，村裡人「跑都不用跑」。「為了辦准生證，第一胎懷孕三四個月時走了6公里跑到鎮計生辦。今年生二胎，有了益村平台，我提供資料上傳政務系統，過了一周，村幹部直接給我送家裡來了。」桃江縣石牛江鎮牛劍橋村村民莫小葵說。

目前，通過上行民意、下沉服務，「益村」平台能夠解決村民80%的辦事需求。為了服務便利化，一些原屬於上級行政部門的職能，逐漸下移到村一級。

益陽多位基層幹部表示，藉助「益村」平台，基層「被動式」應對、「應激式」突擊的治理慣性得以改變，基層幹部有了更多時間和精力，用於主動謀發展上。

如今，持續釋放政策資源、集聚社會資源、激活市場資源的「益村」，變身為「爆款」APP，延展成一個農村創新創業平台。平台註冊用戶佔全市總人口的36.7%。截至目前，695家幫扶單位入駐「益村」平台，幫助3萬農戶出售農特產品，實現10萬人就近就業。

活化組織力，「條條塊塊」還可做哪些文章？

「資源都在上面，責任都在下面。」半月談記者調研發現，基層有效治理資源不足導致的權責不對等，是基層陷入「被動式」應對、「應激式」突擊的一大原因。在壓力型治理慣性下，層層督導、層層追責的治理模式短期內難以大變。

而益陽基層組織力創新的最大價值和啟示在於，尊重基層組織架構的現狀，通過治理結構的「橫向微調」開發本層級組織潛能，引燃基層治理能力顯著提升的「化學反應」。

中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田表示，中國的治理體系按照「條條」和「塊塊」的方式運行，分為若干層級，「分片協作」解決的是「塊塊」問題，也就是不同地域之間「單塊獨斗」力量不足，以及不同層級之間出現的賦權不足的問題。

「以往更多是各自為政，現在發現基層不同鄉鎮之間完全可以資源共享、協調處理，這種自發探索是非常有價值的。」鄭風田表示，「橫向微調」式協作在全國不少地方都能看到，如貴州某地為開發景區，解決景區內不同鄉鎮之間管理衝突、行政範圍約束等問題，成立聯合鄉鎮。他建議，這一方式還可推廣到基層十分棘手的社會治安治理、生態環保治理等其他需要統一執法的領域。

相比之下，「益村」平台更側重於引入外部力量，利用互聯網這一新技術要素，提高農村管理服務、資源流動的效率，它的價值在於打破城鄉地域造成的管理服務、商品交換壁壘，促使城鄉無縫對接，以互聯網的新技術促使傳統鄉土社會發生「裂變」。

應該看到，新技術要素為村一級賦予新的權能，正倒逼、撬動農村治理格局，在加速治理體系和治理能力現代化的同時，也對基層治理提出更高更新的要求。

「目前，很多地方都在推進『互聯網+鄉村』這一工作，但不是每一個村民都會上網，每一個村莊也都不一樣，在這種情況下，單純的互聯網介入反而增加了村民之間信息獲取的不平等。益陽的創新在於為村民辦事配套了便民服務員，『線上+線下』使互聯網在鄉村的普惠面大大增加，且改善和密切了幹群關係。」湖南省社科院中國鄉村振興研究院研究員陳文勝認為。

從「益村」平台的探索來看，引入新資源、新要素或將成為未來基層治理的新選項。益陽市也正準備將「益村」平台往城市社區治理中延伸。

專家認為，企業、社會組織可能都會深入基層治理領域，提供第三方服務。如何打破政府與企業等機構之間的無形障礙？讓群眾、政府和第三方組織等在公共服務創新中都能有所獲得？更進一步，基層權力小、責任大，能否在引入新元素的過程中給基層相應放權，構建更良性的權責關係？這些都是打破基層「疲態治理」需要直面的問題。

陳文勝說：「益陽的探索是一個富有啟示的開始，有理由期待，將有更富創造力、組織力的基層治理創新激活鄉村、點亮未來。」

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