城市人口該如何控制

人口激增幾乎是所有大城市的通病，但是簡單、粗暴地清理人口，就能解決城市人口爆炸的問題嗎？

外來人口何去何從？

擁擠、嘈雜大概是生活在北京的人們對北京生活最為切實的體驗了。地鐵、公交、公園、商場、銀行……幾乎所有的時候，幾乎所有的地方都擁擠不堪。北京就像一塊磁鐵吸引著全國各地的人口源源不斷的流入，而人口也似乎成了擁堵、污染、治安等其他問題的罪魁禍首。

城市人口總量接近或突破當地所能承載的人口極限，幾乎是所有大城市的通病，上海、廣州等人口超級大都市都不得不面對，如交通擁堵、環境嚴峻、資源高度短缺等「城市病」的困擾。既然人口是北京「城市病」的核心，清理人口也似乎「理所當然」。於是，這些大城市都悄悄開始人口整頓，例如在北京對群租房、地下室已經開始了清理，很多多年居住在北京地下室的人們不得不舉家遷移，離開對他們來說已經成為「故鄉」的北京；北京近郊很多村子開始「封村」禁止外來人口進去；沒有北京戶口想在北京買車、買房的條件非常苛刻……這些做法引起了很大的爭議。對超過百萬的漂泊在京的大批「外地人」言，不僅自己的權益難以獲得保護，還在身份認同上，造成心理與情感傷害。其中影響最大的就是沒有北京戶籍的流動人口，特別是從事服務行業的低收入人群。

但是粗暴地把低收入的外來人口「清理出」城市，就能解決城市人口爆炸的問題嗎？人口問題也幾乎是所有經歷過城市化過程的發達國家和地區曾面臨過的問題，他們又是怎麼做的呢？

完善郊區，分散市區

香港是世界上人口最稠密的都會區域之一。隨著二戰後經濟的逐漸穩定和發展，大量外來人群移居香港，同時香港人口自然增長率也在迅速提升。短時間內，香港人口數量爆炸性地增長。1945年，香港人口大約為60萬人，而到了1950年，人口總數便已急速增長到接近200萬。

人口激增給香港當時的住房、環境和社會帶來了巨大壓力，舊有的市政設施不堪重負，居住環境和衛生環境也日益惡化。在這種情況下，香港並沒有用任何強制性的手段控制人口，而是開始實施大規模的公共房屋建設工程，把大量公屋建在市區外圍，完善市區外圍地帶公共基礎設施，使香港市區的人口逐漸遷移到市區的外圍地帶。

但是到七十代初期，傳統的市區及其外圍地帶漸趨飽和，人口增長又成為新的問題。從1973年開始，香港著手規劃並實施新市鎮發展計劃，吸引大量人口從傳統市區向新市鎮遷移。香港逐漸從以港島和九龍傳統市區為單一中心的集中式城市體系轉型為由各新市鎮所組成的多中心式城市體系。

美國雖然地廣人稀，人口密度很低，但在城市化進程中也沒有例外地遭遇到「大城市病」，在20世紀上半葉，少數大城市人口數量急劇膨脹。但很快這勢頭被遏制住了。1950年，美國大都市區人口的59％在中心城市，41％在郊區；到1990年，這個比例正好反了過來，60％人口在郊區，40％人口在中心城市。

美國是如何疏解中心城市人口的？美國從來沒有實行過任何強制性的「清理」做法，而是在郊區加強公共基礎設施建設，把交通、教育、文化各方面的資源向郊區傾斜。不僅政府直接在郊區進行大量投資，而且對私人投資給予企業所得稅的減免，以吸引私人投資。在郊區，無論是師資質量和教學手段，還是圖書資料和教學設備等，郊區遠優於中心城市。如1996年，59%的郊區學生可上互聯網，中心城市的比例只有47％。

不僅如此，英美等國還採取了分散政府機關的做法：英國中央政府機關曾實行過三次疏散，1972年，英國公務員總共有69萬人，其中一半以上在倫敦市區以外工作。美國的華盛頓也曾經疏散了許多政府部門，如國防部、地質調查總局，大大緩解了華盛頓市的人口壓力。

此外，西方特大型城市普遍限制大型企業、事務所在市中心的擴張。比如，在倫敦新建、擴建和改建工廠總建築面積超過1250平方米，要提請有關部門批准；巴黎對市中心新建辦公樓徵收高稅，稱「擁擠稅」；東京規定市區擴建、新建事務所都必須得到行政廳的許可，另外對市中心的事務所提高固定資產稅；紐約還規定限制大公司限制停車場的面積，目的是為了限制公司地盤今後的發展。

強行限制不管用

與任何生產要素的集聚一樣，人口集聚既有效益也有成本。效益與成本的比較，是市場行為，企業會比較，勞動者自己更會比較，一旦效益低於成本，人口就不會繼續集聚。通過生活成本與收益的比較，願意住在城市的人，盡可以來到城市，只要他能負擔得起生活費用。厭倦城市生活的人，或者想要尋找新的發展機會的人，可以去城市以外購地建屋，或者發展自己的事業。從上面這些經歷過城市人口大爆炸的城市和國家的經驗來看，完善郊區的基礎設施、分散城市的功能是最為有效的控制城市人口的辦法。

反觀我們現在的情況，城市發展極不均衡，越是行政級別高的城市，越能藉助國家賦予的特殊政策，使自己變成一塊巨大的磁鐵，將所轄市、縣的人才、資源源源不斷地吸引到城市中心。以北京為例，既是政治中心又想成為經濟中心、金融中心，優質資源都向北京集聚，只要這些中心或者中心的審批者都在北京，人口就會不可避免地流向北京。

如果政策制訂者不分散大城市過於集中的功能和資源，卻把解決城市人口問題的矛頭對準流動人口和普通百姓，企圖強制性地用行政手段限制或驅趕外來人口，不僅不能從根本上解決問題，而且這種不合理、不人道的強製做法，無法保障一個社會的公平與正義，反而會激化社會矛盾。

政府都希望出現「奇蹟」——人越少越好，GDP越大越好。一個城市又要疏解人口，又要做經濟中心、政治中心，「奇蹟」是絕對不可能發生的。清理群租、地下室，可能短期內會減少人口，但產業功能不疏解，人口很快又會重新聚集。在日益沉重的人口壓力和負擔下，如果不能有效地進行社會資源分配和核心資源的外移，北京人口壓力和資源負荷的難題或許將永遠無解。

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