人民日報：中國瘋狂城鎮化後將是整個民族災難

國務院日前批轉國家發改委關於2013年深化經濟體制改革重點工作意見的通知。城鎮化被列為其中一項重點工作。城鎮化被解讀為拉動內需的最大潛力，是未來拉動經濟增長的發動機。但是，在「GDP主義」的主導下，城鎮化常常被誤讀為城市投資、城市建設。如何避免城鎮化變成新一輪「攤大餅」式的城市擴張？對此，新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年告訴《中國經濟周刊》，城鎮化，不能只談其對經濟增長的貢獻，而不談城市體制改革問題。城鎮化為經濟增長帶來的巨大紅利，只能通過城市體制改革來實現。「有些城市只有現代化，沒有傳統；只有文明，沒有文化。這就是城市簡單擴張的結果。過去粗放的，以土地為核心的城市擴張必須終結，中國的城鎮化已經到了要精細化改革的時候。」鄭永年說。

一、城鎮化應關注「人」而不是「地」——緊緊圍繞GDP去做城鎮化，會使城鎮化變成一場「災難」。《中國經濟周刊》：中國的城鎮化被認為是擴大內需的最大潛力，是未來中國經濟增長的發動機，為什麼城鎮化會被賦予如此重大的意義？鄭永年：中國要改變過去出口導向型的經濟發展模式，要建設內需社會，城鎮化是非常重要的一環。因為內需社會主要是一種「urban phenomenon(城市現象)」，沒有城市化，消費社會很難建立。傳統農業社會很難成為一個消費社會。消費水平提高是城市化的一個結果。但是，城市化的目標是什麼，如何去實現？如何去收穫城市化的好處，避免負面效應？大家不清楚。到了地方政府那裡，城市化就是「GDP主義」的翻版。他們認為城市化，就是城市的擴張，從GDP的角度去理解城市化。跟發達國家相比，中國的城市化是土地的城市化，而不是人的城市化。但是，消費是人的消費，不以人為本的城市化，哪能建立起消費社會。

《中國經濟周刊》：「唯GDP是從」的城鎮化，會造成哪些問題？鄭永年：城市化是人的城市化，土地城市化只是為人的城市化服務的工具。消費社會是城市化的一個產物。而GDP根本不用去談，城市化肯定會帶來GDP。如果非要通過城市化達到GDP增長多少點，這會使城市化變成「disaster（災難）」。現在，地方政府關注土地，銀行關注土地，開發商關注土地，有人去關心「人」嗎？這就是中國城市化的弊端。我到過中國很多城市，城市化造成多少浪費有目共睹。前面一個市長規劃的項目，還沒做完，下一任市長又要重新改、重新建設，公路、樓房、橋樑，拆了又建，一直在產生GDP，但這是巨大浪費之下的GDP。城市化如果沒有很好的統籌規劃，會變成「disaster（災難）」。 中國前30年的城市化，就已經有足夠的經驗和教訓了。改革開放30年，城市化速度也不慢，但產生了不少負面效應。城鄉二元的分割，至今還存在。龐大的農民工隊伍身份沒有轉化，又使得中國成為世界上獨一無二的「三元社會」：城市居民、農民、農民工。城市化產生了那麼多的「城市貧民」。中國的農民工，包括他們的家屬在內應該有3億~4億人。他們已經在城市生活，光是關注這幾億人口的城市化，已經是一個很大的命題了。

中國城鎮化應有四種模式——中國不同區域、不同類型的城市，應當有不同的發展模式。

《中國經濟周刊》：在中國城鎮化過程中，有兩種不同的觀點，一種是支持城市擴容，另一種是支持多建小城鎮，打造「小市大鎮」？您更贊同哪一種觀點？鄭永年：我認為這兩者都是假命題。中國這麼大，有13億人口，一個籠統的政策怎麼推行得下去？政策越不細緻，到地方政府那裡，就越會變成「土地城鎮化」，會變成對農民的新一撥掠奪。我認為中國不同區域、不同類型的城市，應當有不同的發展模式。

大城市要升級。北京、上海這樣的城市，要通過產業升級、服務升級、城市體制改革，來達到城市升級。亞洲很多城市，比如新加坡、韓國首爾，都在這樣做。

二三線城市，應該提「城市化」。

小城市，提「城鎮化」，介於農村和城市之間的過渡。

至於農村，我們在強調城市化的同時，也要明確提出「保護農村」的目標，而不是一味地消滅農村。要通過小城鎮建設帶動，改善農村的生活水平，提高農村的現代化。從發達國家的經驗看，70%城市化率是個頂峰。城市化率達到70%，農村的附加值就不一樣了，城市人會特別嚮往農村。現在，中國城鎮化率已經達到52%左右，「保護農村」這個概念一定要提出來了，城市化和保護農村之間要達成平衡。

《中國經濟周刊》：在城鎮化大多被理解為「投資」、「城市建設」的時候，誰有動力去保護農村？鄭永年：城市化，要跟社會建設，無論是城市社會，還是農村社會，結合起來，才會獲得平衡發展。地方政府沒有動力去「保護農村」，就要中央去考慮。要通盤考慮，不能只關注眼前利益，要關注社會發展的長遠利益。經濟發展、公共服務、社會建設，一攬子的東西都要考慮進去。政府不僅要承擔發展經濟的責任，社會建設的責任也要承擔。

土地問題不解決，戶口問題也無法解決——土地是農民的「唐僧肉」，誰都想來吃一口，只有農民吃不到。

《中國經濟周刊》：城鎮化需要很多的體制改革，是其中重要的一部分，您認為土地制度應當怎樣改革？鄭永年：大家都在講城鎮化，那麼城鎮化的突破口是什麼呢？我認為就是土地問題。土地問題如果處理不好，城鎮化就會變成對農民的掠奪。土地集體所有制是所有問題的根源。農民名義上是土地的主人，但實際上，土地是農民的「唐僧肉」，誰都想來吃一口，只有農民吃不到。

土地制度怎樣改，有兩種觀點：私有化和國有化。我認為，因為意識形態的因素，土地私有化在中國比較困難。現實可行的，是先將土地所有權國有化，由中央政府來掌管，將地方政府與土地的權力分離開來。土地國有化，要給農民一定補償。之後，土地的使用權可以私有化，或者說家庭化。在這方面，中國台灣地區有比較好的經驗。

土地使用權私有化之後，就可以流轉，很多問題就容易解決了。在農村，土地可以集約化經營，形成規模經濟；農民工可以選擇放棄土地，成為城市居民；城市居民需要土地的，也可以通過土地流轉實現。

《中國經濟周刊》：戶籍制度應當怎樣改革？鄭永年：土地改革跟戶籍改革是緊密聯繫在一起的，土地問題不解決，戶口問題也沒法得到真正解決。農民手裡握著土地，不想轉成城市居民，他在城市也得不到應有的利益。更重要的是農民工的問題。第一代農民工，有農村生活經驗，完全可以再回到鄉下。第二代農民工，很大部分是生在城市，或者長在城市的，對農村、對農民生活沒有一點認同。現在第三代農民工都出現了。對於這些回不去的人，有哪些考慮？這不僅是經濟發展問題，還是社會穩定的問題，更不用說公民權了。

城市行政管理體制扁平化改革是大方向——城市應當是城市人的城市，而不是官僚的城市。

《中國經濟周刊》：您提到，城市化、城市升級離不開城市體制改革，請問城市體制改革有哪些著力點？鄭永年：城市行政管理體制的扁平化改革是個大方向。城市應當是城市人的城市，而不是官僚的城市。以新加坡為例，人口600萬，只有一級政府。中國同樣規模的城市，有四級政府。廣東省佛山市順德區，有比較好的實踐經驗，只有區一級政府，下面設置派駐機構。同時，還要考慮取消城市內部的各種非行政組織的行政級別，主要包括事業單位、國有企業。城市升級，還不僅是機構的改革，還應當提升城市的附加值。在歐洲，城市越古老附加值越高。而中國有些城市，很自豪地說我有幾千年歷史了，可是誰也看不到幾千年歷史的痕迹。有些城市只有現代化，沒有傳統；只有文明，沒有文化。這就是城市簡單擴張的結果。今天，我們不再需要粗放的城市化，城市化要精細，從細節上入手。

《中國經濟周刊》：如您所說，我們有些城市是官僚的城市，政府對城鎮化的過程大包大攬，過多地干預，如何改變這種現狀？鄭永年：一定要搞清楚，城市化的主體是誰？在中國，城市化的主體是官員，是政府。城市化是政府規定的城市化，是政治的產物，而不是自然的產物。在有些官僚主導的城市化過程中，人為地現代化，不照顧傳統，不僅沒有創造城市文明，反而在消滅城市文明。在成功的城市化經驗中，城市化的主體是市民，是民營部門。在城市建設中，總體規劃應該是「小政府、大社會」，「強政府、強社會」。而我們現在有些城市是小城市、大政府，社會能量很弱。當然，這跟中國的傳統觀念有關。西方的城市，是指人居住的地方。而中國的城市，以前叫城池，是衙門，是官員居住的地方。現在這方面的痕迹還有。中國很多地方都是「有城沒市」，沒有人氣，甚至是空城。「城」可以造，大樓可以造，但「市」造不了。歸根結底，還是因為城市化的過程沒有以人為本，「人」字寫得太小了。

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