【中亞研究】韓慶娜：「一帶一路」背景下中國對中亞能源外交中的美國因素與對策研究

原標題：【中亞研究】韓慶娜：「一帶一路」背景下中國對中亞能源外交中的美國因素與對策研究

[ 學人簡介 ]

作者分系韓慶娜，青島大學政治與公共管理學院國際關係學系副教授, 山東大學政治學與公共管理學院博士後；修豐義，山東大學政治學與公共管理學院博士生候選人、青島大學法學院講師 ；張用，高級工程師，國網山東省電力公司電力科學研究院研究人員。

關鍵詞：中國能源外交 中亞地區 美國 多元化戰略 油氣管道

內容提要

作為歐亞能源聚集區的中心，中亞是中國能源多樣化戰略的重要選項;作為「絲綢之路經濟帶」的樞紐，中亞在中國向西發展的地緣經濟價值進一步顯現。基於中國與中亞國家的能源互補現狀、中亞國家基礎設施滯後的現實及其尋求發展的內部訴求，「一帶一路」倡議致力於構建跨地區的油氣互聯互通體系，打造開放包容、互惠共榮的中國-中亞經濟共同體。然而，大國在中亞的利益博弈與戰略競爭是影響中國推進能源政策的外部因素。自中亞五國獨立以來，美國的能源政策經歷了三個階段：過渡期、介入期和調整期。統觀兩國的能源戰略與政策目標，中美在中亞的能源利益既有共性也有差異,雖然美國作為「能源獨立型大國」在戰略需求上與作為「能源緊缺型大國」的中國並不存在結構性矛盾但雙方在利益訴求、戰略目標和地區政策等方面還會發生碰撞。基於中美在中亞能源利益中的差異性高於對抗性,巧妙地規避大國衝突、降低對抗風險是打造供需一體化的中國-中亞區域能源共同體的理性選擇。

作為貫通歐亞大陸的「交通十字路口」，冷戰後中亞引發新一輪的大國博弈與戰略競爭，其中能源因素是首要的利益驅動。中亞堪稱是世界能源新產地中的佼佼者：哈薩克作為中亞第一大石油生產國，已探明石油儲量位居世界前列；土庫曼的天然氣儲量居世界第四；烏茲別克的油氣和天然氣也非常豐富。1997年，布熱津斯基在《大棋局》中就預見到世界能源消費激增將激化中亞的國際爭奪，「中亞地區和裏海盆地被認為蘊藏著大大超過科威特、墨西哥灣或北海的天然氣和石油。得到其資源並分享其潛在的財富成了各方尋求的目標」。東臨中國、北靠俄羅斯、南近印度次大陸,新興大國層層環繞，中亞能源聚集區的戰略地位日漸顯現。

在古代的絲綢之路，中亞是數百年來貫通中國與歐洲、中東貿易的中轉站。進入21世紀，作為「絲綢之路經濟帶」的交通樞紐，中亞在中國「一帶一路」的跨境貿易與基礎設施建設中再現生機。無論是從能源安全、貿易投資還是地緣政治，中亞已然成為中國周邊外交的戰略要地。然而，蘇聯解體後，歐亞地緣政治版圖發生變化，中亞也觸及美國對外戰略的利益關切，其中不乏對能源安全的政治與經濟考量。大國因素的存在為中國推進中亞能源外交提供了變數，需要理性應對。

1「一帶一路」背景下中國對中亞的能源外交

「一帶一路」倡議的首次提出是在中亞地區。2013年9月7日，中國領導人訪問哈薩克時發表題為《弘揚人民友誼共創美好未來》的重要講話,第一次提出以「五通」為核心的「絲綢之路經濟帶」倡議，為中國密切與歐亞各國的經濟聯繫謀劃藍圖。「一帶一路」倡議拓展了中國與中亞國家的能源合作空間，為中國打造與中亞地區的經濟關係指明了方向，亦展現出中亞在中國向西發展進程中的地緣經濟價值。

第一，基於中亞國家與中國的能源互補現狀，「一帶一路」倡議將中亞作為能源多元化戰略的優質選項，是確保中國獲取可靠能源進口渠道的重要保障，也是完善中國總體能源外交政策的關鍵一環。

作為全球能源消耗增速最快、需求量最大的新興經濟體開闢中亞能源市場是中國迎接油氣資源挑戰、滿足日益增長的經濟發展需求的理性選擇。從能源構成的角度，中國的煤炭資源相對豐富,石油和天然氣產量嚴重不足。根據《2035世界能源展望》，從2015年到2035年，中國的石油進口需求增長一倍以上，每天達到1300萬桶，占其石油消費總量的約四分之三。到展望期結束時，中國將超過美國，成為液體燃料的最大消費國。隨著中國能源結構的調整，到2035年，中國將成為液化天然氣第二大進口國（120億立方英尺/日），僅低於日本（130億立方英尺/日）。

與中東地區相比，中亞能源獨具優勢。一方面,石油和天然氣儲量大、質量高，在世界能源版圖中佔有一席之地。根據《世界能源統計年鑒》，2016年哈薩克已探明石油儲量為39億噸，佔全球總量的1.8%；土庫曼高達150億噸，佔6.4%。土庫曼已探明天然氣儲量為617.3萬億立方英尺,佔9.4%；烏茲別克為38.3萬億立方英尺，佔0.6%。另一方面，陸路運輸安全、快捷，能源地緣優勢顯著。與中東的海運相比，中亞的陸路運輸無論從經濟成本還是安全保障上都更勝一籌。

「一帶一路」倡議將能源合作列為整合歐亞能源大市場的重要支撐，致力於促成供需一體化的中國—中亞區域能源共同體，並將其與國內能源戰略有效對接。2016年，中國在《能源發展「十三五」規劃》中提出要推進「能源格局多極化」，「形成西亞、中亞—俄羅斯、非洲、美洲多極發展新格局」。《石油發展十三五規劃》針對原油進口主要依賴「中東等地緣政治不穩定地區」「海上運輸過於依賴馬六甲海峽」等問題，要求依託「一帶一路」建設，維護國家石油供應安全，「優化和推進俄羅斯—中亞等區域油氣合作」。《天然氣發展「十三五」規劃》主張通過「加強與天然氣生產國的合作，形成多元化供應體系，保障天然氣供應安全」。石油和天然氣作為能源安全的核心，更能體現出中亞在保障中國能源多元供應體系中的關鍵作用。

第二，面對中亞國家基礎設施滯後的現實，中國不僅著眼於油氣資源,還積极參与陸路管道投資與運輸網路建設。打造互聯互通的能源基礎設施是「一帶一路」背景下深化與中亞地區能源合作的主要方式，也是推進與中亞國家的務實合作、整合中亞能源市場的必要舉措。

隨著21世紀亞太經濟的騰飛，中亞瞄準以中國為代表的新興市場，加速向東出口的戰略轉向。然而，中亞國家飽受硬體設施老化之困，又無力更新換代，陳舊的油氣管道嚴重製約了能源的有效出口。「一帶一路」倡議強調與中亞國家的設施聯通,構建跨地區的油氣互聯互通體系。2017年《中長期油氣管網規劃》明確提出要擴展「一帶一路」的進口通道，「加強路海內外聯動、東西雙向開放，促進『一帶一路』沿線國家和地區能源互聯互通，全面提升油氣供需互補互濟水平，推動油氣管道標準國際化」，到2025年基本形成「陸海並重」的通道格局。目前，從中亞到中國的兩條管線中國—中亞天然氣管道和中國—哈薩克石油管道都已投入使用。其中，中亞—中國天然氣管道以每年850億立方米的輸氣規模成為中亞地區規模最大的輸氣系統。中國—哈薩克石油管道是中國石油在中亞地區投資建造的第一條管線，全長2800多公里，從2010年至2016年連續7年輸油量超過1000萬噸,占哈薩克原油年出口量的16%，中國已經成為哈斯克斯坦第二大原油出口國，「根據哈政府的規劃，中哈原油管道的出口量將在2020年提高至2000萬噸/年」。作為「一帶一路」倡議的踐行者，油氣運輸管道建設是中國能源外交具體化的主要載體，也是打通油氣出口國與需求國之間「能源大動脈」的關鍵步驟。

第三，結合中亞國家尋求發展的內部訴求,以能源產業帶動經濟增長、以能源合作促成互利共贏。「一帶一路」的連通項目搭建起中國與中亞的能源運輸管道網路，在能源投資中謀求新的增長點，打造開放包容、互惠共榮的中國—中亞經濟共同體。

自中亞五國獨立以來，地區經濟基礎依然薄弱，發展經濟、改善民生仍是各國的首要利益，而國內改革與經濟發展有賴於周邊國家的合作與支持,能源是吸引外資、激發經濟活力的強大引擎。在「一帶一路」建設的帶動下,中國與中亞國家的經濟合作空間大為擴展。20世紀90年代，中國與中亞的貿易總額每年不到10億美元，2017年就超過了300億美元，同期中亞與俄羅斯的貿易額僅為186億美元。中亞地區的主要經貿合作夥伴逐漸從俄羅斯轉向了中國。

中亞國家把「一帶一路」視為經濟提升的發動機，以激活停滯不前的國民經濟，增強社會生活的穩定性。哈薩克因其驚人的資源儲量和運輸中轉站的地理優勢從「一帶一路」項目中受益最大，利用中國的投資推進基礎設施現代化和經濟的多元化發展，並通過改善道路、鐵路條件擴大物流能力，從一個中等收入國家變為高收入國家。土庫曼對華經濟依賴程度最高，在《2020年經濟、政治和文化發展戰略》中把「與其它以增強本國經濟實力的國家開展互利經濟合作」作為經濟增速的主要舉措。天然氣貿易是中土雙邊合作的主要領域，天然氣交易量從2010年的40億立方米激增到2017年的300億立方米，占土庫曼貿易總額的44%。而天然氣占土庫曼財政收入的80%、國內生產總值的35%。烏茲別克也通過吸引中國對能源的投資擴大到其它經濟部門，以利於提升其整體國力。

2美國中亞能源政策的演變

曾經以歐亞大陸的「心臟地帶」著稱，而今中亞因其無與倫比的能源優勢成為美國與其他大國競相爭奪的地緣政治重地。確保在中亞地區的能源供應多元化是美國的長遠目標與根本利益。自冷戰結束以來,美國在中亞的能源政策大致經歷了三個時期：

第一個階段是指中亞獨立後的第一個十年——從1991年到2000年的過渡期。兩極格局瓦解，中亞地區的權力結構發生震動,美國本著「去俄羅斯化」的宗旨推動中亞國家的重建,主要關注三個議題：一是擴散威脅，確保大規模殺傷性武器的擴散可控；二是主權獨立，幫助中亞國家鞏固主權獨立和領土完整，防範俄羅斯「新帝國主義」的復興；三是能源安全，打破俄羅斯在中亞油氣管道上的壟斷地位。美國在這個時期的能源政策服務於壓縮俄羅斯的傳統地緣優勢的戰略目標,從屬於冷戰後美俄較量的國際政治新格局。

與海灣戰爭後的中東、日漸崛起的亞太相比，美國將中亞視為較低層次的國家利益，主要把它納入到擴大世界民主自由圈的總體部署中。1994年《參與和擴展國家安全戰略報告》把「幫助新興民主國家鞏固民主成果、建立自由市場經濟和尊重人權」作為「擴大和加強基於市場的民主國家大家庭」的重要組成。1999年8月3日,柯林頓政府頒布《絲綢之路戰略法案》,將美國對外援助定位在「支持南高加索和中亞國家的經濟和政治獨立」上,認為該地區「充足的石油和天然氣有助於減少美國對動蕩不安的海灣地區的能源依賴」。在整個90年代，美國對中亞採取有限接觸政策，利益界定相對模糊，能源問題與經濟貿易等籠統涵蓋在一起。這反映出美國對中亞的重視程度不高，控制手段有限，政策執行上相對謹慎。

第二個階段是21世紀的前十年——從2001年小布希總統上台到2010年的介入期。「9.11」恐怖襲擊改變了美國看待中亞問題的視角，軍事和安全迅速上升為美國介入中亞地區的重要動機——滿足美國在阿富汗大規模軍事行動的後勤補給、開放軍事基地以及增進安全合作，中亞地區的地緣政治價值再度顯現。在反恐時代，美國在中亞的能源政策被置於打擊恐怖主義和防擴散的首要關切之下。

隨著中亞從國家安全戰略的邊緣地帶轉變為打擊恐怖主義的前沿陣地,美國藉機將中亞的政策擴展為包括促進穩定、民主輸出、市場經濟、自由貿易、能源安全和改善人權等全方位目標，能源安全開始受到重視。2001年5月，小布希政府發布的《國家能源政策報告》建議美國支持建造巴庫—第比利斯—傑伊漢輸油管線，鼓勵中亞國家為能源開發提供穩定和有利於投資的商業環境。12月，美國歐洲和歐亞事務的助理國務卿伊麗莎白·瓊斯將美國在中亞的長遠利益概括為三個：一是阻止恐怖主義蔓延；二是促進中亞國家的經濟、政治改革以及法治建設；三是確保裏海能源的安全與透明。

值得注意的是，中亞的能源價值還不是美國對外政策的第一驅動力，強化前蘇聯國家在政治與經濟上獨立性依然是美國持久的政策重心。2004年,美國國務院負責民主、人權和勞工事務的助理國務卿洛恩·克拉納提出，美國在中亞的首要戰略目標是確保這些國家的獨立、民主和穩定，推動建立現代社會所必需的政治與經濟改革以及融入世界經濟。從這個角度，小布希政府與柯林頓政府的政策目標是一脈相承的，都是力圖通過支持中亞國家的主權獨立與領土完整避免其再次淪為俄羅斯的勢力範圍。

第三個階段是進入21世紀的第二個十年——從2010年至今的調整期。美國強化了與中亞地區的接觸政策，奧巴馬政府總結為六個目標：一是中亞國家與阿富汗反恐聯盟國家的合作最大化，特別是為美國與北約提供軍事基地與後勤補給等方面；二是服務於「新絲綢之路」，實現能源與運輸路線多元化；三是促進善治政府的出現與尊重人權；四是實現競爭性的市場經濟；五是打擊毒品走私；六是確保核不擴散。

為了對小布希政府武力反恐政策糾偏，奧巴馬總統決定從阿富汗撤軍,並通過「新絲綢之路」計劃為新的地區形勢做出戰略部署。2011年7月20日,國務卿希拉里·柯林頓在印度正式提出「新絲綢之路」計劃，通過創建一條連接中亞、南亞和西亞經濟貿易和交通運輸的國際網路，便於貨物、資本和人員更加容易地跨界流動；鼓勵各國建立能源和其他商業聯繫，優勢互補，協同發展。2012年10月，負責南亞與中亞事務的助理國務卿羅伯特·布萊克宣布「新絲綢之路」計劃重在推動阿富汗與地區經濟接軌，開發更多的投資和商業機會，促進與周邊國家的經濟貿易往來。2013年4月，美國提出該計劃還應包括建立從土庫曼途經阿富汗、巴基斯坦到達印度的天然氣管道,投資建立中亞—南亞輸電項目，土庫曼修建從阿富汗到塔吉克的鐵路。奧巴馬政府否認撤軍對中亞地位的影響，但美國中亞戰略的重心已經從軍事安全為主導轉向經濟安全與社會治理的均衡發展。

3中美在中亞能源利益的異同與美國的挑戰

進入21世紀，能源驅動大國為獲取利益空間而在中亞展開新一輪的角逐。中國在「一帶一路」建設中擴大了在中亞經濟活動的範圍，美國也根據反恐形勢與能源安全隨時調整在該地區的力量投射。中美兩國在中亞的利益擴展既有共性又有差異,中國在開展能源外交時需要考慮大國因素的挑戰。

第一，從能源需求的角度，作為「能源緊缺型大國」的中國和以「能源獨立型大國」為目標的美國各自規劃的發展方向並不相同，使得雙方在中亞的能源訴求並不存在根本的利益衝突。然而，兩國基於不同的戰略考量，都將供應多元化作為能源安全的關鍵利益。

美國追求能源獨立，自尼克松總統以來,實現能源自給自足就成為歷任政府追求的政策目標。隨著能源開採技術的提升，美國「能源強國」的地位得以強化：在全球石油生產中的份額從2018年的12%上升到2040年的約18%,超過位居第二的沙烏地阿拉伯（13%）；到2040年佔全球天然氣生產的24%,超過位居第二的俄羅斯（14%）。經濟快速崛起的中國，與20世紀的美國一樣，正展現出驚人的能源胃口，更加重視以供應體系為核心的能源安全。2017年《中長期油氣管網規劃》強調擴展「一帶一路」進口通道，「堅持通道多元、海陸並舉、均衡發展，鞏固和完善西北、東北、西南和海上油氣進口通道」。

雖然中美都堅持推進能源多元化戰略,但兩國強調的側重點並不相同。美國重視能源的政治意義：一是開闢新的能源流向地有助於增強中亞國家的政治獨立性，以擺脫俄羅斯的控制；二是作為制衡中東國家和歐佩克的重要棋子，中亞是維護健康、可控的世界能源秩序的有利砝碼。中國更多是從經濟的角度審視能源利益。中國僅用20年時間就成為世界最大的能源消耗國，幾乎佔全球能源消耗的20%。「爆炸式的飛躍」打破了世界能源供需體系的平衡。向西尋求油氣資源供應方是利用地緣政治便利條件實現地緣經濟利益最大化的理性選擇。

第二，從能源投資的角度，中美都致力於拓展在中亞地區的投資與貿易，勢必打破俄羅斯在中亞能源進出口以及油氣運輸上的壟斷地位。不同的是，美國從主觀上有「去俄羅斯化」的意圖；而中國的經濟活動在客觀上產生了降低俄羅斯存在感的效果。雖然中亞不涉及美國直接的核心利益，但反對任何大國掌控中亞事務、左右能源市場一直是美國的政策目標。

隨著中國對中亞國家影響力的持續增強，美國防範與遏制的目標開始對準中國。正如布熱津斯基所言，「美國的首要利益是幫助確保沒有任何一個大國單獨控制這一地緣政治空間，保證全世界都能不受阻攔地在財政上和經濟上進入該地區」。「一帶一路」建設大大擴展了以油氣管道基礎設施為載體的能源合作空間，重塑了中亞地區的對外經濟聯繫。以土庫曼為例,曾經其境內90%的天然氣出口到俄羅斯，2009年受天然氣管道爆炸事件的影響，天然氣流向地從俄羅斯轉向中國，對華出口從2010年的40億立方米激增到2017年的300億立方米。中國對土貿易占其貿易總額的44%，而俄羅斯僅佔7%。除了哈薩克，中國已經超過俄羅斯成為其他中亞國家的主要貿易夥伴國。中亞地區的對外經濟聯繫從對俄為主轉向高度依賴中國，這與美國中亞政策中的「反壟斷性」本質向抵觸。美國將中國壓倒性的經濟優勢視為在中亞建立面向全球的開放能源供應體系的挑戰。

第三，從政治目標的角度，中美在促進中亞國家的多元經濟和社會穩定上具有共同利益，畢竟安全、有序的地區秩序是保障正常貿易往來的前提條件。然而，美國在中亞的重要利益還包括政治民主化和經濟自由化，而中國堅持在不干涉他國內政原則下的政治與經濟相分離，這被美國視為在中亞地區推進民主、自由與法治的障礙。

美國認為中國參與中亞的能源市場既提供了機遇，又提出了挑戰。一方面，中國涉足中亞的經濟活動有助於打破俄羅斯的壟斷地位。中國在2014年啟動「一帶一路」建設時設立了400億美元的絲路基金，其中有160億美元用於中亞的運輸基礎設施投資，極大衝擊了俄羅斯的地區勢力。另一方面，中國對中亞國家「政治現狀」的容忍與美國將中亞納入民主自由世界的努力背道而馳。不同於美國對中亞政治、經濟的全面干涉，中國僅僅尋求商業機會，沒有染指他國內政的政治野心。美國政府認為，中國企業無視投資環境的透明與法治問題，這加劇了當地的腐敗與集權。自中亞五國獨立以來，美國就把該地區作為推廣民主價值觀的新生陣地。1992年10月24日，老布希總統向國會提交了「向前蘇聯國家或者新興獨立國家提供援助」的「自由促進法案」，要求採用對外援助的方式支持前蘇聯加盟共和國的市場經濟與民主改革。2015年常務副國務卿安東尼·布林肯重申，雖然美國從阿富汗撤軍，但為「推進利益和價值而建立持久夥伴關係的承諾絲毫並沒有改變」。美國致力於通過締造民主與法治秩序，為保障能源利益提供良性的政治環境。

4中國在中亞開展能源外交的對策建議

在安全形勢紛繁複雜的亞太地區，中亞是中美利益碰撞較少、軍事衝突的危險性較低的區域。在「一帶一路」倡議的推動下，中國在中亞的經濟影響力遠遠大於政治影響力。為了鞏固「絲綢之路經濟帶」提出五年以來中國對中亞開展能源外交的成就，需要妥善處理大國關係。

第一，在戰略方向上，避免把中美在中亞能源利益的差異性升級為衝突性，時刻管控大國博弈的競爭風險。

中美兩國在中亞的能源政策與目標不盡相同，但並非彼此衝突。「一帶一路」倡議秉承包容開放、互利共贏的發展思路，美國力促中亞地區融入世界經濟體系，兩者有異曲同工之妙。為了抗衡俄羅斯的勢力，美國對中國投資中亞地區的油氣管道建設持歡迎態度，甚至在中美合作開發中亞能源方面也有積極回應。2017年7月，美國智庫大西洋理事會專門召開關於中亞問題的討論會，為應對過去八年美國在中亞角色的「弱化」出謀劃策，建議特朗普政府增強與中國的互動，並且積极參与「一帶一路」倡議。

第二，在戰略定位上，巧妙利用中美俄在中亞的「能源大三角」關係,在美俄地緣競爭的框架下謀求中國利益的最大化。

中亞的能源格局從根本上還是美俄競爭為主導：俄羅斯將中亞作為「後院」，力圖最大程度地掌控該地區的經濟與貿易；美國旨在防範俄羅斯的絕對主導權，為西方國家爭取一個除中東之外的能源替代市場。兩者針鋒相對的目標決定了美俄在中亞的能源利益具有相互排斥性。在19世紀，沙皇俄國與大英帝國曾經為爭奪中亞地區的控制權展開激烈的「大博弈」。中國的「一帶一路」不以劃分勢力範圍為目的,也並非參與大國角逐的一分子。因此，中國應採取「靈活而務實」的政策，基於能源利益與貿易投資進行務實合作才是增進國家利益的可行之路。

第三，在投資方式上，把握尺度，兼顧他方利益，適度採用聯合開發的方式分擔風險、更好地貫徹互利共贏的開放式發展思路。

中方企業除了發揮資金優勢參與當地企業的競標之外，還應該考慮以合作的方式聯合開發當地油氣田。從實踐上看，「一帶一路」項目的本土化和國際化程度還有欠缺。根據美國戰略與國際研究中心「重新連接亞洲」項目主任喬納森·希爾曼的觀點，中國「一帶一路」建設的投資工程對當地和跨國企業開放的程度遠遠低於本國企業。據統計，有89%的項目由中國公司承擔，7.6%由總部在項目所在地的公司承擔，3.4%由非項目所在地的、中國以外的外資公司承擔。因而，儘管「一帶一路」對外貼上「開放性和全球性」的標籤，但從根本上還是以中國為中心。相較而言，美國更加擅長通過國際組織進行間接的能源投資與合作，利用世界銀行、國際貨幣基金組織等國際合作平台對中亞進行經濟滲透。中國企業「走出去」後,應當適當改變單打獨鬥的傳統思維,學會在聯合開發與合作投資中發展地區的能源關係。（注釋略）

本文為作者個人觀點，不代表國關國政外交學人平台觀點。

文章來源：《青海社會科學》2018年第5期；國關國政外交學人微信公眾平台首發

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