7年重返亞太，美國願花多少錢？烏克蘭才是寵兒，1年白給2億！

每年制定預算是美國政府的核心內容。而設定五角大樓的軍費更成為一項艱巨的任務。軍費體現了美國政府和國會在針對外交政策上的意見和共識。例如20世紀80年代里根的星球大戰計劃，或者20世紀90年代冷戰後的「和平紅利」到來縮減軍費等等。從2011年開始奧巴馬政府時期，美國就聲稱要重返亞太。特朗普政府也效仿，並發布了兩份戰略文件。但是美國在軍費預算上，真的體現出「重返亞太」嗎？

事實上，直到今天，美國政府對印度太平洋地區的重視程度，與對國務院和五角大樓的年度相應撥款，存在巨大而持續的差距。單純從主要的外交政策演講和戰略文件得出的結論，可認為印度太平洋是美國政府的核心組織原則，但了解預算分配後，那麼就會發現美國政府和國會還有很長的路要走。

以2017年為例。在特朗普提議削減外國軍事融資補助金以用貸款計劃取而代之後，國會拒絕了該提議並為烏克蘭和約旦等國家增加了大量資金，但這一舉措基本上沒有被注意到。最終的撥款法案幾乎沒有恢復對印度太平洋的投資。但這一事件清楚地提醒人們，與歐洲和中東的其他緊迫利益相比，美國對亞太地區的考慮仍然有限。

當外界深入了解美國的預算時，這種不足就會變得更加明顯。 「外國軍事融資」（FMF）是美國用來建立前線盟友和夥伴國軍事能力的安全援助機制。今年FMF預算超過50億美元，但東亞和太平洋地區僅需4200萬美元（菲律賓為3000萬美元，越南為1200萬美元）。這意味著整個東亞和太平洋地區的投資不到FMF總預算的1％。在問題在奧巴馬時代就已經長期存在，但是現在資金水平進一步下降，例如印度尼西亞和蒙古不再被確定為FMF資金援助國。與此同時，FMF為埃及提供13億美元，為約旦提供3.5億美元，為黎巴嫩提供5000萬美元，對突尼西亞也有4000萬美元，等同於亞太FMF投資總和。

美國每年還花費大約1億美元用於國際軍事教育和培訓，這是與外國軍官建立持久關係的關鍵工具。美國在這方面，今年為歐洲提供2610萬美元，為中東提供1510萬美元，向東亞和太平洋只提供980萬美元，為南亞和中亞提供1,110萬美元。這意味著東亞和太平洋地區將獲得經費，是歐洲軍事教育經費的37％，以及中東的64％。僅約旦和黎巴嫩接受的美國軍事教育培訓經費，就與越南，蒙古，斯里蘭卡，馬來西亞和印度尼西亞總和相當。

在五角大樓，情況也是如此。雖然奧巴馬政府在2011年開始討論對亞洲的再平衡一樣，但國防部從未出現過額外的資源。雖然美軍聲稱向亞太部署更多的艦艇，潛艇和戰鬥機，但與相應大國的裝備差距在逐漸拉大，只靠增加作戰平台無法解決。除此以外，印度太平洋司令部還需要對複雜的聯合演習進行新的投資，在戰區內建造新的基地，以便空軍能夠遠程投送，並避免對手火箭軍部隊和新一代高超音速武器的打擊。

繼2014年俄羅斯吞併克里米亞之後，美軍迅速採取措施。通過宣布「歐洲威懾倡議」，美軍迅速採取措施，解決歐洲出現的日益嚴重的資金缺口。這為歐洲司令部注入了大量新預算，用於演習，部署和關鍵軍事基礎設施建設。五年來，該基金從每年幾億美元增長到65億美元。但是當印度太平洋司令部在2017年提出類似的想法時，它被駁回了。作為正常預算過程的一部分，美軍沒有額外的資源專門用於亞洲。

在比較五角大樓對印度太平洋的安全援助和對烏克蘭的支持時，我們可以找到類似的不平衡。烏克蘭安全援助倡議，是美軍國防部為烏克蘭軍方提供軍事裝備和訓練的投資。去年為1.5億美元，今年增加到2.5億美元，這表明美國兩黨在反擊俄羅斯上有強有力的支持。但亞洲呢？這方面預算只有9800萬美元，不到烏克蘭援助要求的一半。在參議院削減之後，僅為8400萬美元，只有烏克蘭的三分之一。這是另一個例子，說明歐洲的優先事項如何迅速獲得資源。

儘管美國越來越認可印度太平洋和亞太代表了最緊迫的長期挑戰，但與其他國際問題相比，政府和國會針對亞洲事務預算仍然形成鮮明對比。一些人認為，這一預算表明了美國的偏見，犧牲了亞洲。這有些道理。應對俄羅斯威脅以及恐怖主義挑戰仍然是美國國家安全的重要組成部分，在這種戰略記憶中，相應國家可以迅速得到美國的。美國高級領導人和國會需要把對印度太平洋地區地位的新認識，轉化為預算優先事項。

為了彌補持續的不足，今年早些時候參議院和眾議院準備實施新的法案。例如2018年的「亞洲安全倡議法案」以已故參議員約翰·麥凱恩的想法為藍本，授權五角大樓和國務院在2019年至2023年的每個財政年度中各提供15億美元，用於在印度太平洋地區「推進美國的外交政策利益和目標」。但是，目前尚不清楚這一增長中有多少會能夠保持下來而不受削減，此外大部分投資增加雖然值得讚揚，卻絕大多數用於發展援助而不是安全能力援助。

因此，一些美國專家認為，2020年預算將成為變革的重要機會。他們認為，不能指望政府官僚機構快速轉向，但應該密切關注五角大樓和國務院是否真正將預算優先事項從傳統的投資領域轉移到印度太平洋地區。這意味著國務院的預算將其在亞洲的工作作為核心戰略目標。另外在五角大樓，過去五年來歐洲司令部的投資增長，必須在太平洋地區得到同等的待遇，每年將需要數十億美元。但是，如果美國國防戰略已經將與亞太在平衡作為首要任務，那麼這幾十億美元就應該花。

但從另一角度看，美國對亞太恢復投資，能否能夠達到對手的水平，仍然是一個未知數。因為美國的對手並不是像美軍那樣全球部署，而是將絕大部分投資，用於西太地區。這和美國形成了鮮明的對比。美國現有在亞太的軍事同盟體系，能否勝任美國經略亞太的目標，恐怕美國自己心裡都沒底。也許這可能是美國不願意在亞太進行更多投資的原因。因為如果竹籃打水一場空的話，乾脆就不要花這份錢。

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