北京副市長殷勇：金融立法比金融立規更重要

北京市副市長殷勇在第九屆財新峰會上表示，加強金融立法比立規更重要，立法的過程就是深刻總結和固化教訓的過程，要積極總結並推動金融立法。

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殷勇認為有三個重要方面需要立法加以明確。

第一，明確規定允許資產價格有一定的波動性。他解釋稱，如果一味追求價格穩定，不允許價格波動，反而會導致供給和需求的不匹配，形成價格扭曲，積累風險，最終導致危機，「金融市場需要價格變動，釋放風險」。他強調，應避免在管理活動中，為了穩定而頻繁干預市場。

第二，明確規定對金融活動持續保持審慎監管。殷勇認為，金融必須尊重自身內在規律，自我繁榮，脫實向虛是不尊重金融業內在規律，要求金融服從於實體經濟，而不是服務實體經濟，同樣是不尊重金融的內在規律，因此，監管應保持定力，審慎監管。

第三，明確規定對非法金融活動及時進行打擊。

講話全文：

金融立法比金融立規更重要

從國際上看，每一次大的金融危機之後，都是促進金融治理完善的好時機。因為金融危機，使得問題和缺陷暴露的比較充分，後果呈現的比較直接，大家都能夠感受到，容易形成共識。

因此，大的金融危機後，往往也是金融立法推進的好時機。以美國為例，1929年大蕭條以後，通過了《1933年銀行法》，也就是《格拉斯-斯蒂格爾法案》，嚴格劃分了銀行業務的不同性質，確立了分業經營與監管制度框架;還通過了《1933年證券法》和《1934年證券交易法》，確立了全國證券交易的監管體系，很多基本規則一直沿用至今。

2008年次貸危機後，制定了《多德―弗蘭克法案》，建立了新的金融監管框架，強化了對系統重要性金融機構的監管，增強了對金融消費權益的保護等。

從國內看，雖然改革開放40年以來我們沒有發生金融危機，但期間也有不少較嚴重的金融動蕩。

近期以2015年股災為代表，在那之後我們更加註重防範化解金融風險，並將其列為三大攻堅戰之首，在銀行、證券、保險、金融控股公司、資產管理、互聯網金融、打擊非法金融活動等方面出台了系列監管政策，對金融活動加強規範。

相比較而言，我們的這些金融治理活動更加側重於立規而不是立法。根據《中華人民共和國立法法》，我國的立法體系分成三個層次。

第一個層次是法律，由全國人民代表大會和常務委員會行使立法權；第二個層次是行政法規，由國務院制定；第三個層次是地方性法規、自治條例、單行條例，由省、自治區、直轄市的人民代表大會及常務委員會制定。

同時，《立法法》規定，國務院部門和地方政府可以根據法律、行政法規、地方性法規，制定國務院部門規章和地方政府規章，其制定、修改和廢止，依照《立法法》的有關規定執行。

我們的現狀是，由全國人民代表大會及其常務委員會行使的金融立法活動相對比較少，行政法規尤其是規章在金融治理中應用的比較多。

目前，全國人大及其常委會頒布的金融法律共十部，其中，全國人大頒布的是《中國人民銀行法》，全國人大常委會頒布的有九部，其他的大量都是以行政法規尤其是規章的形式，總計超過4000部。

與成熟經濟體相比，他們更加重視以法律的形式建制，而我們更多以規章的形式建制。這兩者看起來都是整章建制，但是有很大差異，最後導致政策的效果也不同。

由於「法」和「規」的制定主體不同，制定程序不同，效力也不同，兩者之間還是具有很大的差異性。其中一個很突出的差異就是穩定性不同。

通常來說立法門檻相對比較高，所以法律相對來說比較穩定，而規章制度相對來說制定門檻比較低，就容易變化，這種穩定性方面的差異就導致立法和立規在實際執行效果上呈現很大的不同，至少表現在三個方面：

一是在一致性上呈現很大不同。由於法律在制定的過程中要經過法律案提出、多次審議、表決以及公布這樣一個嚴格流程，要經過座談會、論證會、聽證會、公開徵求意見等系列安排，這樣嚴格的程序保障了法律具有較好的部門一致性和歷史一致性。

而規章制度則不同，由於制定過程不像法律那樣要求嚴格，主管部門操作空間較大，有可能會為了追求短期目標或部門利益而頻繁變化，造成部門間不一致或前後不一致。

比如，從部門一致性來看，過去我們有一些部門從本位主義出發，為了促進自己管轄領域的行業發展，制定規章放鬆監管，使得行業盲目擴張，與其它部門的監管制度產生衝突，最後出現了很多監管套利的行為，給整個金融體系造成風險。

從歷史一致性來看，目前很多金融亂象，歷史上都有過教訓，也出台過政策進行治理，但是政策後來出現反覆，亂象還是不斷發生。比如非法從事金融活動每隔若干年就嚴重爆發一次。

二是對未來預期的形成呈現很大不同。穩定的政策環境有助於大家形成穩定的預期，不穩定的政策環境當然不利於形成穩定的預期。

沒有穩定的預期，企業和投資者就很難開展長期的、戰略性的投資與決策活動。近期民營企業反映的問題，除了融資難、融資貴等，還有一個很重要的就是政策易變，難以形成一個穩定的對未來的預期。

現在不少部門紛紛出台政策來支持民營企業，一些監管規則也相應進行了修正。但問題是，一些人擔心過了一段時間以後，監管部門的關注點會不會出現調整，這些規則會不會又變回去了，易變的規則容易出現矯枉過正，反而可能增加了預期的不穩定性。

如果我們能從立法的角度，對制約金融更好服務民營企業發展的結構性問題加以處理，可能更有利於民營企業建立穩定的預期。

三是對治理能力的提升呈現很大不同。每一次危機之後的立法，都是把經驗教訓以法律的形式固化下來，變成未來行政監管的規矩，使得監管能力在吸收過去的經驗教訓過程中不斷得以提升。

我們看到，在不少成熟經濟體，雖然金融危機仍然會發生，但隨著立法的不斷積累，危機之間的時間間隔在拉長，犯重複錯誤的可能性在降低，這反映了一種自我學習的機制。

而從「立規」來說，上次總結的經驗教訓很容易隨著行政部門的人員變化而改變，難以做到經驗積累的固化。政府部門人員流動性比較強，尤其是一些主要負責人，他們很可能沒有經歷過上一次的危機，不理解現有監管政策的歷史含義，隨著環境的變化和短期目標的驅使，每一次對規則的改變看起來都理由充分，這就導致經驗和教訓難以傳承。

所以給定時間，我們就會發現立法更可能使得治理能力穩步增長，而立規常常導致問題總在反反覆復，而且伴隨著監管部門面臨人才流失的局面，新立的規矩質量降低，導致治理能力不僅沒有提升，反而還會下降。

因此，完善金融治理，立法比立規更重要。在今後我們推進加強金融立法的過程中，有三個方面的內容應著重考慮：

一是要明確規定允許金融資產價格有正常的波動性。市場經濟主要是靠價格去調節供給和需求，價格的波動實際上就是市場出清的過程，這對股市、債市、匯市等金融市場都適用。

所以，供給需求發生變化的時候價格自然要變化，如果一味的追求價格穩定，就有可能會導致供給需求的不匹配，從而發生扭曲，一段時間後，積累的負面效應一定會顯現。

對金融市場而言，扭曲的結果就是風險得不到及時釋放，積累到一定程度就會導致風險集中爆發，造成更大的波動或危機。因此，金融市場需要通過價格不斷的變動去提示風險，管理風險，釋放風險。

這一點，需要用法律的形式確定下來，讓監管者和市場參與者都明白而且接受價格的波動，避免在管理活動中由於強調穩定而出現頻繁干預市場的行為，創造一個讓市場在資源配置中發揮決定性作用的更好環境。

二是要明確規定對金融活動持續保持審慎監管。金融要更好的服務實體經濟，就必須尊重它自身內在的運行規律。金融自我繁榮，脫實向虛，是不尊重金融規律的一種表現；要求金融服從於而不是服務於實體經濟，也是違背金融規律的表現。

由於直接跟金錢打交道，金融其實天生具有很強的創新性，打破規則約束的動力很強。同時金融也具有很強的外部性，金融出問題對實體經濟衝擊巨大。因此，相比創新和發展而言，我們更應關注的是如何保持定力，對金融活動保持一致性的審慎監管。

三是要明確規定對非法金融活動進行及時打擊。對非法金融活動，管和不管的效果是很不一樣的。

比如對虛擬貨幣，2013年，人民銀行等五個部門就發布了《關於防範比特幣風險的通知》；後來又出現了代幣發行，即ICO，2017年9月人行又牽頭七個部門發布了《關於防範代幣發行融資風險的公告》，並開展對虛擬貨幣違法交易行為的集中打擊。

叫停ICO的時候，全北京虛擬貨幣平台累計的用戶是448萬，日均的交易金額達1億元，僅2017年6到10月期間ICO的募集資金就超過了70億元，出現了蔓延擴散的苗頭。

由於處置措施及時，風險得以有效化解，目前境內的非法活動基本上被取締了。但是，也存在對一些領域的非法金融活動的認識不到位，治理不及時，造成了目前較大的風險隱患。

總之，如何更好從歷史中和從國際上有效吸取經驗教訓，避免頻繁地和重複地犯錯誤，推動我國金融業持續健康發展，我認為加強金融立法比金融立規更重要。

每次危機後的一系列立法行為，就是為了防止未來好了傷疤忘了痛，立法的過程就是系統深刻地總結和固化教訓的過程。

因此，我們要更加重視並積極推動金融立法。

謝謝大家!

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