李秉忠：土耳其外交政策調整的動力：安全訴求和地緣政治抱負
原標題：李秉忠：土耳其外交政策調整的動力：安全訴求和地緣政治抱負
內容提要
2011年中東地區陷入動蕩以來，土耳其外交政策呈現兩大持續性特徵：與大國關係的異動和強勢回歸中東。與大國關係的異動主要表現為土耳其與美國關係的問題不斷及土耳其與俄羅斯關係的回暖。相較於其他地區大國，土耳其回歸中東顯得頗為高調，也取得了某些成果。安全訴求和地緣政治抱負是土耳其外交政策調整的主要動力，土耳其能夠為中東地區提供何種安全保障架構以及被地區國家的接納程度，將決定土耳其外交政策調整的限度。與此同時，土耳其也是觀察國際格局轉變的極佳案例。從某種意義上講，土耳其在地區領袖爭奪中暫時處於領先位置，近期的「卡舒吉事件」進一步強化了土耳其的優勢地位，但決定性因素是中東亂局最終將以何種方式塵埃落定。
關鍵詞
中東動蕩；安全訴求；地緣政治抱負
作者系陝西師範大學歷史文化學院副院長，教授
DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.11.012
2011年以來，中東地區出現持續動蕩，幾乎對所有中東國家都產生了深遠影響，土耳其也不例外。在這一過程中，土耳其的政治體制完成了從議會制向總統制的轉變，外交政策則呈現出與大國關係的異動及強勢回歸中東兩大特徵。從2002年正義與發展黨（下稱「正發黨」）執政到中東地區動蕩的初期，土耳其一直追求有限的地區抱負，主動與地區國家改善關係，由此被西方標榜為向其學習的優等生。2011年前後，土耳其的發展模式一度成為中東熱議的話題。其後，土耳其內外情勢突變，安全問題突出，經濟發展也不再被看好。土耳其不僅在中東地區一度陷入孤立，而且與西方的交往也是問題重重。土耳其的地區外交和與西方的交往之間存在著密切的互動。世界格局的變遷則在更大的層面上規定了土耳其外交轉變的限度，使得土耳其成為觀察世界格局走向的極佳案例。
當下，學術界將土耳其外交政策的轉變或歸因於土耳其總統埃爾多安個人攫取權力的野心，或歸因於土耳其民眾對無序的恐懼和對國家主義的推崇，這些論斷都有一定合理性。本文認為地緣政治局勢的惡化和國內安全形勢趨緊是硬幣的一面，硬幣的另一面則是埃爾多安利用危機來推行新政治議程，風險和機遇持續轉化。目前，中東地區局勢仍在不斷變化，走向難以預測，而土耳其新政治議程的推行，既會影響到地區局勢的走向，也可以折射國際格局的變遷。
土耳其面臨的安全考驗和
政治體制性質的轉變
在阿拉伯世界持續動蕩、中東地區面臨著百年不遇之大變局的背景下，土耳其的生存環境同樣遇到了百年不遇的大挑戰。憑藉著國家治理的累積成果和埃爾多安的強勢統治，土耳其經受住安全考驗，同時艱難地推進自身的政治議程。
一、土耳其面臨的安全考驗
由於土耳其政權相對穩定，中東持續動蕩對土耳其的影響迄今未得到充分的評估。事實上，土耳其面臨的內外安全挑戰非常嚴峻，而且其性質也迥異於前，包括土耳其版的「阿拉伯之春」、昔日政治盟友居倫派的挑戰、未遂軍事政變、敘利亞內戰以及美國發動的貿易戰等諸多危機。埃爾多安試圖利用這些挑戰來重塑「新土耳其」，藉助奧斯曼帝國的歷史和百年不遇的中東大變局帶來的機遇，理順土耳其與中東和世界的關係，同時順勢強化自身權力。
2013年伊斯坦布爾塔克西姆蓋齊公園抗議事件，被稱為土耳其版的「阿拉伯之春」，埃爾多安政權第一次面臨來自草根民眾的考驗。中東地區其他強權政治暴露出的脆弱性，進一步刺激埃爾多安政府緊握手中的權力，加速了土耳其內政和外交的安全化取向。2014年以來，庫爾德問題變得前所未有的複雜，甚至出現了「庫爾德人之春」，再次凸顯了土耳其國家安全面臨的嚴峻境況。埃爾多安試圖使用武力方式來解決庫爾德問題，防止敘利亞出現類似於伊拉克北部庫爾德地區政府這樣的實體。庫爾德問題在深層次上規定了土耳其外交的路徑選擇。2016年7月15日，土耳其發生未遂軍事政變，埃爾多安政權險些被顛覆。這一事件刺激埃爾多安政府強化了軍事管制。正發黨政府宣布全國進入緊急狀態，這種狀態前後長達兩個年頭。土耳其不僅周邊環境充滿兇險，而且埃爾多安政權面臨嚴峻挑戰，由此內政和外交趨緊的氣氛再次加碼。
2016年「7·15」軍事政變發生後，土耳其一方面以涉嫌「從事間諜活動」和「與居倫分子關係密切」為由拘捕了美籍牧師布倫森，另一方面要求美國引渡居倫，土美雙方衝突在所難免。2017年4月16日，標誌著土耳其政體轉向總統制的公投，被西方認為是土耳其憲政民主的倒退，作為附帶結果美國宣布暫停向土耳其公民發放非移民簽證。2017年底美國發布的《國家安全戰略報告》沒有提及美土戰略夥伴關係，這一現象在正發黨執政以來非常罕見，美土雙邊關係陷入某種持久性衰退。2018年6月26日美國暫停向土耳其交付預定的F35戰機，旋即對土耳其兩名內閣部長實行制裁。2018年8月10日，美國總統特朗普宣布對土耳其鋼鋁產品徵收關稅翻倍，並要求進一步評價美國與土耳其的關係。這是土美兩國由來已久的多重矛盾的體現和總爆發。這些問題彼此關聯、相互作用，極大地增加了問題解決的難度。而且導致經濟困境的直接原因居然來自戰略盟友美國，土耳其由此再次繃緊了安全弦，加大了外交調整力度。
土耳其的周邊安全環境一直存在巨大隱患，對其國內外政策安全化產生了深刻影響。1980—1988年的兩伊戰爭、1990—1991年的海灣戰爭、2003年的伊拉克戰爭都與土耳其有某種直接或間接的關聯。中東地區持續動蕩，土耳其面臨的國內外問題則更為複雜且彼此作用。除了上述挑戰外，土耳其還面臨恐怖組織「伊斯蘭國」的威脅以及難民問題等的考驗，處理不慎則可能會使自身在區域格局的變遷中處於下風，甚至出現政權更迭的危險。面臨重大安全挑戰的土耳其，同時也體會到了盟友不可靠，本能地強化了對國內的控制，催生了地緣政治新格局，並以此保障政權的穩定性，服務於土耳其區域大國的抱負。
二、土耳其政治體制性質的變化
土耳其面臨嚴峻的安全挑戰，其程度不遜於阿拉伯國家，區別在於埃爾多安成功利用挑戰實現了自身的政治意圖，即從內政和外交兩個維度來打造「新土耳其」。中東持續動蕩對土耳其產生了深刻影響，為應對內外安全威脅，土耳其試圖改變其政權合法性的塑造和表達方式，消除其政治史上類似於軍人干政的沉痾，提高行政效率。
2014年，埃爾多安成為土耳其共和國歷史上首位通過直選方式產生的總統；2017年4月，土耳其舉行了共和國歷史上的首次修憲公投；2018年6月24日，土耳其共和國歷史上首次同時舉行議會和總統選舉，在任總統埃爾多安獲勝，這標誌著土耳其的政治體制已從議會制轉變為總統制。土耳其政治體制的轉變在提升政府效率的同時解決了軍人干政問題，土耳其政治發展由此走上了一條新路。埃爾多安自己的評價是：「2018年的選舉不同於土耳其歷史上的任何選舉，土耳其政治進入了新時代。」然而，在西方看來，土耳其從議會制向總統制的轉變只是表象，真正的問題在於土耳其逐漸背離了民主政治，轉向了在中東地區習以為常的強人政治。
埃爾多安塑造政權合法性的方式也發生改變，除了爭取穆斯林資產階級外，直接爭取下層民眾的支持也成為重要手法。2014年埃爾多安當選土耳其總統，實質上是對民眾態度的公開檢驗。2016年「7·15」軍事政變中，埃爾多安使用視頻等方式號召民眾保衛民主，並由此挫敗了軍事政變。2017年4月16日，埃爾多安採用全面公投的方式，順利通過了關於憲法的修正案。儘管西方對於土耳其現政權的批評聲音一浪高過一浪，但埃爾多安的民眾支持度並沒有下降，從而為埃爾多安推行新政治議程奠定了基礎。
埃爾多安塑造政權合法性的另一重要手段是持續批評以色列、美國及其他西方國家。埃爾多安指責以色列為「恐怖主義國家」，以色列在中東問題上的固有短板導致這種表述極其容易獲得阿拉伯民眾的共鳴。除此之外，土耳其指責西方國家支持「恐怖主義」，通過消費「恐怖主義」來獲取民眾的支持。埃爾多安在多個場合指出，美國是庫爾德問題產生的原因，而非貢獻解決方案的一方。土耳其政權性質和合法性塑造方式的轉變既有長期原因，也與中東持續動蕩相關。
埃爾多安對於政權合法性塑造方式的調整，實質上是對國內權力秩序的大調整，其目標在於將土耳其塑造成中東地區大國。埃爾多安強調，土耳其將堅定地、無所畏懼地走向歷史，成為一個強大的、有尊嚴和有影響力的國家。
埃爾多安的全球秩序觀
及土耳其外交政策的調整
當前世界秩序並不穩定，其基本特徵是不確定性和不可預測性陡增，從某種意義上講，焦慮和茫然已成為國際社會的普遍心態。保守主義在西方的回潮，特朗普發動貿易戰、逃避國際義務，歐洲民族主義和民粹主義盛行以及世界經濟逆全球化發展，都加劇了全球秩序的不確定性和不可預測性。而中東地區持續動蕩，使得這種不穩定性進一步惡化。土耳其與俄羅斯關係的改善及與美國關係的持續走低，既是土耳其與大國關係異動的表現，也表明國際格局出現了某些新的徵兆。土耳其不僅自身充滿不確定性，而且與全球秩序的不穩定性高度匹配。
一、埃爾多安的全球秩序觀和地區秩序觀
埃爾多安認為，國際格局正在快速演變且充滿不確定性，土耳其地處戰略要衝，極易受到影響，如何安身立命是一個極大的挑戰；在既有的國際秩序中，土耳其的作用被嚴重低估，沒有被給予合適的位置，因此要建立新秩序，消除現有秩序的短板和缺陷；土耳其在音樂、書法等很多方面對人類作出了重要的貢獻，卻沒在書寫歷史時得到應有尊重，因此無法接受西方在書寫歷史時的霸權地位；聯合國安理會代表性不足，不能將全世界的命運託付於它。埃爾多安多次強調，聯合國應該更加公正、民主、透明、有效和負責任。
對於中東地區秩序，埃爾多安也認為其正在發生深刻變革，而土耳其應該是地區新秩序的塑造者。埃爾多安對於地區局勢走向和土耳其的努力方向有過多次闡釋，他強調土耳其應是地區新秩序的守護者。2011年9月，埃爾多安在演講中指出，「更具包容性和更具參與性是新的全球秩序的特點，土耳其需要一改旁觀者的角色定位，以積極和富有影響的行動者的身份參與全球問題的解決。」中東地區局勢正在發生前所未有的變化，雖然各地區大國都在追求自身的地緣政治抱負，但埃及政權不穩定，伊朗遭到美國的制裁，沙烏地阿拉伯對美國過度依賴，以色列外交存在天然缺陷。與它們不同，土耳其獨樹一幟，以其獨特的方式來夯實在中東地區的存在，而埃爾多安也從不掩飾其地緣政治抱負。
埃爾多安強調土耳其是負責任的國家，尤其是在對外援助和解決難民問題方面承擔了重大的國際責任。埃爾多安在英國查塔姆大廈的演講時強調土耳其對外援助的數額巨大，並以此證明土耳其是負責任的國際行為體；在難民問題方面，土耳其已經接受了約300萬敘利亞人，歐洲國家要求土耳其開放南部邊界再接收約7萬名敘利亞難民，同時要求土耳其關閉難民可能通往歐洲西部和北部的通道。埃爾多安強調自身承擔國際義務和責任的目的是在新的國際格局中扮演更重要的角色。土耳其評估國際和地區局勢的基本結論是，現存國際秩序不合理，地區秩序需要重建，土耳其可以大有作為並順勢崛起。
二、土耳其外交政策的調整
土耳其外交政策調整最大的看點是與盟友關係的異動，並以此確保自身在敘利亞問題上的戰略目標和存在感。一方面，土耳其改善與俄羅斯的關係，不但化解了因其擊落俄羅斯戰機帶來的威脅，更於2017年12月30日與俄羅斯簽署S-400防空導彈軍售協議。另一方面，土耳其與美國同屬北約，是長期戰略盟友。然而，2018年1月24日，美國總統特朗普警告埃爾多安要限制土在敘利亞北部的軍事行動，防止與美軍發生衝突。2018年5月16日，土耳其召回駐美國和以色列大使，聲稱有確鑿證據證明美國援助了「伊斯蘭國」和庫爾德武裝力量。土耳其民眾無法接受美國作為土耳其的盟友卻在支持土耳其的敵人。土耳其人普遍的感覺是，現在的情況類似於二戰前的黑夜。土耳其與盟友關係的異動，主要是為了確保自身在敘利亞事務上的主導權，防止敘利亞庫爾德武裝力量壯大，土耳其與俄羅斯關係回暖屬於附帶效應。土耳其與盟友關係異動的根本原因在於，土耳其希望與西方建立平等、正常的外交關係，而非土耳其單方面服務於西方利益。
在地區問題上，土耳其首先是以軍事手段等硬權力介入地區衝突和秩序重建。土耳其名義上是清除恐怖分子，實際上則是確保庫爾德問題的可控性。2017年1月20日，土耳其軍隊發起代號為「橄欖枝」的軍事行動，對敘利亞阿夫林地區進行空中和地面打擊。2018年2月6日，土耳其宣布將擴大在敘利亞北部的軍事行動範圍。埃爾多安指出：「我們今天在阿夫林，明天將在曼比季，後天將在幼發拉底河清除恐怖分子，一直要到伊拉克邊境地帶。」庫爾德問題是涉及土耳其根本的安全問題，無論是與西方關係的緊張，還是在區域問題上的強硬立場，追根溯源都在於土耳其對庫爾德問題的高度警覺。確保敘利亞庫爾德人不再複製伊拉克庫爾德人的自治模式，確保庫爾德工人黨在敘利亞和伊拉克的存在範圍不再擴張，將是未來很長時間內土耳其外交的底線。
除此之外，土耳其強化與卡達和伊朗的聯合，與沙烏地阿拉伯暗中較量，在很大程度上也是由其國家安全所決定的。土耳其與沙特在地緣政治上的較量，是外界理解埃爾多安政府與穆斯林兄弟會關係密切的關鍵所在。近期的「卡舒吉事件」對沙特的地區抱負造成極大打擊，但卻提振了土耳其的國際影響力，使其有望緩和與美國的關係，並在與沙特的角力中勝出一籌。此事帶來的連帶效應是，土耳其與卡達發展了良好的外交關係。土耳其是溫和的伊斯蘭國家，反對保守的宗教勢力；土耳其與卡達在外交理念上多有吻合，這也是土耳其與卡達關係升溫的原因之一。與此同時，土耳其需要與伊朗在敘利亞和伊拉克問題上開展合作，兩國關係具有穩定性。
近期的「卡舒吉事件」對沙特的地區抱負造成極大打擊，但卻提振了土耳其的國際影響力，使其有望緩和與美國的關係，並在與沙特的角力中勝出一籌。2018年10月23日，土耳其總統埃爾多安在安卡拉表示，10月初在伊斯坦布爾遇害的沙烏地阿拉伯記者卡舒吉死於政治謀殺。（圖片來源：新華社）
三、影響土耳其地區抱負的決定性力量
全球秩序正處於斷裂和裂變的狀態，土耳其只能為此提供某種註腳，其地區抱負受制於全球秩序的演變。美國正在試圖重新書寫國際秩序，再次確立自身無可挑戰且獨一無二的領導地位。與此同時，美國不會從中東退出，這與土耳其追求的獨立和地區領袖的抱負多有衝撞。此外，歐洲民粹主義和排外主義情緒抬頭，導致土耳其融入歐洲體系的努力付諸東流。在此情勢下，土耳其宣稱不再需要歐盟，加入歐盟的努力只是在浪費時間。土耳其向東看政策在中東地區能夠有多大的分量，既受制於國際格局的走向和土耳其與西方的關係，同時又會對地區局勢的走向和土耳其的國際地位產生影響。
土耳其回歸中東的核心變數在於，土耳其能夠給中東帶來什麼樣的福音以及中東國家可以在何種程度上接納土耳其。英國埃克塞特大學榮休教授蒂姆·尼布洛克分析了決定動蕩後中東地區秩序穩定的四個核心因素：合法的政治結構；立足於地區合作和非進攻性的安全體系；有效的跨地區聯通和交通設施建設；使所有民眾都可以受益的經濟發展模式。在此基礎上，尼布洛克教授分析了土耳其在地區新秩序構建方面可能扮演的角色。他認為，土耳其由於不能富有成效地解決庫爾德問題，因此其政治體制的合法性存在缺陷；在地區安全體系建設方面，土耳其更關注與地區國家的合作，在這方面可以扮演更為積極的角色；在跨地區基礎設施建設方面，土耳其同樣可以發揮積極作用，特別是與伊朗合作進而推動與亞洲和歐洲的聯繫；土耳其經濟發展能否使得所有民眾都受益，目前不是特別清晰。然而，中東國家對土耳其素有戒心，認為它並非真正意義上的中東國家。
事實上，土耳其當下以硬權力的方式解決庫爾德問題，某種意義上講是迫於安全的壓力。在安全壓力得以緩解後，土耳其有望重新回到以政治方式解決國內庫爾德問題的道路上來。在地區安全體系建設方面，土耳其可以在伊朗和沙特之間發揮協調作用，在較大程度上推動地區合作體系的建設。土耳其提出的「中間走廊」計劃可以與中國的「一帶一路」倡議進行對接，進而服務於跨地區的基礎設施建設合作，並且土耳其已經加入了多種區域合作組織，在其中發揮著日益重要的作用。土耳其的經濟發展模式能否消除國內的對立化趨勢，並為地區國家提供參考，重振其感召力和吸引力，還有待觀察，這些因素反過來決定了中東國家對土耳其的接納程度。
結 語
中東地區持續動蕩給土耳其造成巨大衝擊。在此背景下，土耳其外交政策更多地以安全為導向，同時期望在動蕩的局勢中順勢崛起。土耳其就此構建了新的政權合法性的塑造方式和話語體系，積极參与地區秩序的重建。然而，中東素來是域外大國的競技場，地區秩序更多地呈現出碎片化的圖景，土耳其需要審慎介入並適時開出中東國家可以接受的新的安全方案。從某種意義上講，土耳其在地區領袖爭奪中暫時處於領先位置，近期的「卡舒吉」事件進一步強化了土耳其的優勢地位，但決定性因素是中東地區的持續動蕩如何收場，尤其是敘利亞局勢何時塵埃落定。
【本文是國家社科基金重點項目「土耳其國家治理難題研究」（項目批准號：17ASS003）的階段性成果】
（平台編輯：甘沖、鄧長淼）
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