學前教育深化改革當堅持公益方向

■「學前教育深化改革規範發展」解讀

《中共中央國務院關於學前教育深化改革規範發展的若干意見》亮出了黨和政府辦好學前教育的堅定決心。《意見》明確提出規範發展民辦園，採取一套組合拳「遏制過度逐利行為」，包括民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市。同時，重申通過大力發展公辦園和扶持民辦園提供普惠性服務實現「普惠性幼兒園覆蓋率達到80%」。《意見》的出台激起了各界人士的熱烈討論，但探討問題的起點，首先要明確一些基本概念，把握學前教育的根本屬性。

學前教育具有公益性，辦園不能等同於辦企業

公益性是學前教育的根本屬性。發展學前教育關係著億萬兒童健康成長、終身發展，關係著千家萬戶切身利益和社會和諧穩定，關係著國家民族未來和人力資源強國建設。不能將辦學前教育等同於生產私人產品。辦園與辦企業的邏輯相去甚遠。辦園和辦企業都存在多種利益，但當多種利益發生衝突的時候，辦園要以促進兒童發展、增進人民群眾的福祉為根本利益，而辦企業的根本利益則是企業經濟價值最大化。二者的出發點和旨歸不同。

學前教育是培養人的事業，辦園需要遵循教育本身的規律。一所有質量的園所，需要將大量的成本投入到質量保障上，需要針對本園幼兒、教師、家長、社區的特點和需要，建設課程、實施保教活動、推進教師專業發展。這與企業的運行規律大相徑庭。企業生產也許能快速擴張、簡單複製，教育則需要長時間的積累和沉澱。

市場經濟制度發達的國家尊重學前教育的公益性，尊重教育事業內在的發展規律，並未放任學前教育走向產業化。一些國家至少為學齡前兒童提供一年的免費教育。歐洲國家重視發揮國家生產和提供學前教育公共服務的職能，基本採用舉辦公辦園和（或）資助私立機構且嚴格限制收費的方式，提供學前教育服務。

禁止民辦園上市，旨在抵制資本對學前教育公益性的侵害

《意見》提出禁止民辦園上市，旨在抵制資本對學前教育公益性的侵害，應對部分民辦園過度逐利的問題。研究混合經濟的海倫·佩恩教授指出，儘管一些國家建立了嚴格的質量監測和督導體系，但在一個營利性機構佔主導的市場化體系中，這些措施仍不足以確保學前教育的質量。

上市公司要定期向董事會和股票市場報告業績，被資本收購的公司大多簽訂了業績承諾或對賭協議。為獲得市場青睞或完成對賭協議，他們比一般的營利性民辦園更有意願追求高額的利潤。2016年以加盟為主要業務的某股份公司幼兒園管理運營毛利率為57.96%；以直營幼兒園為主要業務的某股份公司，其毛利潤高達60.25%。這些上市的民辦園及其背後的資本試圖快速地攫取高額回報，勢必會有群體為此買單，或是幼兒家長、或是幼兒教師、或是幼兒，又或者兼而有之。

過度逐利的園所不符合人民群眾對美好生活的期望和社會公平的要求。支付高額保教費用，這並不符合大多數家長對美好生活的期望。相關調查顯示，家長期望分擔較低的學前教育成本，僅有少量家長希望子女進入非普惠性民辦園。放任資本侵入學前教育領域，不是供應跟著需求走，而是用資本的力量來「形塑」和「綁架」家長的需求。同時，高收費民辦園將入園機會限制在高收入家庭，若此類園所在辦園格局中佔主導地位，社會公平正義將受影響。

過度逐利的園所往往以犧牲質量為代價。在追求高利潤的同時，上市公司的幼兒園很難兼顧學前教育質量，多數時候是以質量為代價換取利潤。康奈爾大學科克倫教授介紹，美國的幼兒保育機構大概將70%的支出用於人工成本。這部分支出與學前教育質量緊密相關。通常，一些過度逐利的園所，會選擇壓低工資、聘請低質量的教師。2016年，以直營幼兒園為主要業務的某股份公司，人工成本僅占營業成本的43.6%，占營業收入的17%，遠遠低於有質量幼兒園的人員經費佔比。過度逐利的機構很可能在家長看不見的地方削減成本。此外，如複製企業生產線一樣複製「優質教育經驗」是不符合學前教育質量建設規律的。快速擴張的模式下，很難真正實現普遍意義的高質量。

放開資本進入的門檻，不會自然篩選出優質低價的幼兒園。讓家長用腳投票，通過競爭自然讓價廉物美的園所留下來，這是部分人士堅持政府放手、不對資本設門檻的理由。然而，競爭機制充分發揮效用需要消費者了解質量，有充分的選擇權和退出權。由於學前教育的固有屬性，完全依賴市場競爭機制很難發揮理想效果。首先，學前教育是信任品，即使在使用後也難以確定其質量。其次，換幼兒園既需要家長耗費大量的時間成本和經濟成本去搜尋園所，也需要幼兒去適應新環境。一項對江蘇省1248名幼兒園家長的調查發現，僅有0.6%的家長因質量或收費問題轉園。由此可見，僅依靠競爭機制很難篩選出優質幼兒園，也不會讓機構降低利潤，反而還可能出現「劣幣驅除良幣」的現象。

放開資本進入的門檻，可能傷害多樣化的教育生態。營利性園所能滿足一部分家長的多樣化需求，但資本大量湧入則可能無益於教育生態的多樣化。市場發展的邏輯是走向集中，小型的、單獨的民辦園很難在市場中獲得優勢並立足。儘管在中國，不太可能出現全國性壟斷，但仍有可能在一定區域內形成壟斷。一旦壟斷的局面形成，家長和兒童的選擇就是減少而非增加了。極端情況下甚至會出現上市公司資金鏈斷裂，幼兒面臨失學危機的艱難局面。

遏制過度逐利行為，不等於遏制民辦學前教育

《民辦教育促進法》規定，民辦教育事業屬於公益性事業，這是民辦教育的基本定位。在公益性事業的大框架下，除了上市、過度追逐利潤以外，民辦園還有多種發展形式和廣闊的發展空間，如提供普惠性服務的民辦園，謀取合理利潤的營利性幼兒園。《意見》開篇之處就指出，「牢牢把握公益普惠基本方向，堅持公辦民辦並舉」。扶持民辦園提供普惠性學前教育服務，是我國自《國務院關於當前發展學前教育的若干意見》頒布以來一以貫之的政策。

民辦園願意為兒童的健康成長、為億萬家庭的切身利益、為社會和國家的未來，捨棄對高額利潤的追逐，腳踏實地辦好有質量的、普惠性的學前教育服務，這是具有教育情懷和教育理想的行為，需要各級政府出台政策大力支持。如此，才能更好地應對優質普惠資源短缺的問題。

當前，需要繼續探索和完善扶持普惠性民辦園的政策。要加大財政扶持民辦園提供普惠性服務的力度，綜合採用資金補助、減免租金、派駐公辦教師等方式，在成本核算的基礎上，為普惠性民辦園分擔必要的運轉成本。要支持普惠性民辦園提供有質量的服務，定向支持低收費、低質量的民辦園改善辦園條件、聘用合格師資、配備豐富的玩教具材料等。此外，還要完善普惠性民辦園進入和退出機制，加強對經費的追蹤管理和信息公開，加強質量的監督和辦園行為的業務指導，避免公共資源的浪費。

（作者單位：南京師範大學學前教育政策研究中心）

《中國教育報》2018年12月02日第1版

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