「屬地管理」讓鄉鎮長叫苦不已：不能讓我們成為收納各種責任的「垃圾桶」

最新 12-10

關於「屬地管理」政策的濫用，一名基層幹部舉例說,比如出現違建現象,鄉鎮要接受屬地管理追責;有農民工在屬地內的企業打工拿不到工錢,鄉鎮政府要擔責;企業在屬地施工出現安全事故,鄉鎮要被問責;從轄區貫穿的高速公路上發生事故,鄉鎮也要被問責。

對於這些既不在權力範圍內又八竿子打不著的職能單位,一旦出了事都要問屬地管理的責,基層幹部感到心裡憋屈,又無處訴苦。

有被問責的鄉鎮幹部辯解,領導就一句話:「難道不是在你的轄區嗎?」

今日，督君就和大家聊聊「屬地管理」政策的濫用現象。

戶籍所在地「躺槍」

「我最近又要去北京,接一名信訪戶。」江西省九江市一名鎮委副書記對督君說,這名信訪戶的戶籍雖然在九江,卻早已到上海郊縣安家多年。只因對居住地的一起交通事故自認為處理不公,時不時進京信訪。「每次到北京接到人後,我們都不知該把他送到哪裡去」。

屬地管理,顧名思義就是根據所在地域確定具體管理機關。通俗地說,屬地管理就是誰的地盤誰管理。

近幾年來,很多人欣喜地發現,平常鎖在深閨的一些職能部門,紛紛從各級機關大門走出來,深入基層為老百姓辦事。老百姓不用舟車勞頓,達到了政府、社會和群眾的三方滿意。

督君採訪發現,個別部門把一些職責範圍內的、風險大的、棘手的工作,也打著下放權力的旗號,趁機下放到基層,美其名曰實行屬地管理,實際上是把屬地管理當作一個筐。造成的結果是涉事者無論事發何地,戶籍所在地都難「倖免」。

據督君了解,目前我國的鄉鎮一般下轄幾十個行政村,少則四五萬人,多則七八萬人。而機構改革後的鄉鎮,很多單位和部門都上收一級,原來鄉鎮七站八所實行雙重管理,現在都實行了垂直管理,只有很少的幾個服務中心負責財政稅收、社會治安、安全生產、環境保護等工作。

廣西壯族自治區桂林市一名鄉黨委委員告訴督君,上面千根線,下面一根針。

一些職能部門的同志到鄉鎮,往往以領導的身份頤指氣使,從不提「誰主管、誰負責」,時不時地拿「屬地管理」來警示基層幹部。

這名鄉黨委委員還說,屬地管理被濫用,經常成為上級職能部門推卸責任的借口。如確屬玩忽職守懈怠無為,基層工作人員被問責也是心服口服。但有些盡了全力的事情還「躺著中槍」,基層幹部就不敢做不願做了,甘於當甩手掌柜「混日子」。

一名基層幹部舉例說,比如出現違建現象,鄉鎮要接受屬地管理追責;有農民工在屬地內的企業打工拿不到工錢,鄉鎮政府要擔責;企業在屬地施工出現安全事故,鄉鎮要被問責;從轄區貫穿的高速公路上發生事故,鄉鎮也要被問責。對於這些既不在權力範圍內又八竿子打不著的單位,一旦出了事都要問屬地管理的責,基層幹部感到心裡憋屈,又無處訴苦。

有被問責的鄉鎮幹部辯解,領導就一句話:「難道不是在你的轄區嗎?」

有專家認為,現在基層屬地管理變成責任屬地,但權力並不屬地,權力和責任不對等,很多基層幹部感覺責任非常重,但是沒有權力來完成上級所下達的任務。

「配角」額外增負擔

建立工作責任目標考核機制,本來是層層傳導壓力、高效推進工作落實的有效舉措,可以確保各項決策在基層落地、讓百姓擁有實實在在的獲得感。

有專家調研後發現,在現行的行政體制中,從省到地市到縣的各種考核普遍使用「一票否決」,造成鄉鎮管理體制扭曲為壓力型體制。「簽責任狀最多的鄉鎮足足簽了50多份,最少的鄉鎮也有36份。這麼多的責任狀,鄉鎮領導根本記不清都涉及哪些名目,上面發什麼責任狀就簽什麼」。

「街道上的路燈被汽車剮倒後無人問津,市民向相關部門反映,得到的答覆是屬地管理,讓市民向社區反映情況。而街道上的路燈既不是社區的產權,也不歸社區管理。」面對督君,社區幹部張女士一肚子苦水。

張女士抱怨說,社區本該為社區居民服務,是化解矛盾、維護居民利益的自治性組織。但在日常生活中,社區往往變成了相關職能部門的「下級」,以致社區出現了消防員、信訪員、普查員、宣傳員、統計員、衛生員、計生員、安全員等一大堆頭銜,幾乎囊括了各級各部門的每一項職能,社區居委會往往被這些不該管而又推不掉的「屬地管理」弄得不堪重負,無時間無資金無精力為居民辦實事,進而淡化了居民與社區居民委員會的關係。

督君採訪發現,有的市縣一級職能部門,借市縣委、政府兩辦名義成立「領導小組」,再以「領導小組」的名義推動部門的本職工作。這樣一來,本應是責任主體的職能部門,一下子變身為「督查主體」。一旦出了問題,就可以順理成章地追究事發地基層政府部門責任。

不少幹部坦言,鄉鎮「屬地管理」與職能部門「誰主管、誰負責」,本來是配角與主角的關係。從職能和權力來說,鄉鎮政府只能是配角,而職能部門應該是主角。若哪項工作鄉鎮政府配合不力應該承擔責任,若監管不力則是行政執法部門的責任。但目前有些地方的環保局、國土局、安監局等職能單位,都是一個一個包袱往下扔,省市有什麼重要的工作,縣裡職能部門就把任務下派到鄉鎮,職能部門成了「文件中轉站」。從不落實「誰主管、誰負責」,出了問題百般推卸責任。上面千條線,下面一根針,最後擔責的都是鄉鎮。

廣東省清遠市一名鄉鎮幹部認為,提倡屬地管理的初心是好的,可以做到事有人管,責有人擔,不至於推諉扯皮出現「三不管」現象。但「屬地管理」應該只到縣一級,而不應往下延伸。因為縣級職能齊全,具有「屬地管理」的行政執法職能部門和權力。而鄉鎮街道不僅人員緊張,而且不具行政執法權,承擔起責任來沒有抓手。如信訪所涉及的涉法涉訴問題、行業部門問題,強調鄉鎮「屬地管理」一點用也沒有。既不能給人家解決問題,也沒有相應的執法權。

「在群眾眼裡,鄉鎮政府就是萬能的,什麼都要負責。」陝西省榆林市一名鎮長說,有的上級職能部門只強調自己部門的工作重要,把常規性工作變成突擊性任務。鄉鎮在工作人數、人員編製並無明顯增加情況下,工作任務陡然增加。鄉鎮就是權力無限小、責任無限大。有好處的事相關部門強調「誰主管、誰負責」,如農業開發項目、村村通工程、學校危房改造、糧食直補、良種補貼、農機具補貼等,而涉及承擔重大責任的事,則強調「屬地管理」,鄉鎮往往一樣也跑不掉。

一名職能部門的幹部也認為,自家的婆姨自家管,自己的孩子自己抱。職能部門有自己的責任、權力和義務,履職盡責天經地義。而基層管好自己的一畝三分地,也是分內的事。如果把屬地管理當個筐,什麼都往裡裝,基層幹部就會難以承受其重。如果不考慮屬地的實際困難,就會失去屬地管理真正的價值,達不到決策者的目的,難以打通最後一公里。

充當問責「頂罪羊」

鄉鎮政府包括街道辦事處,是最基層、最貼近老百姓的一級組織。

督君採訪發現,目前一些鄉、鎮、辦事處人少事多的狀況普遍存在,往往一間辦公室要掛幾個牌子,每人身兼多職,並對應著上級多個部門。

而在鄉鎮工作過的人聽到最多的話,應當是「屬地管理」。很多時候,不管什麼問題,不問有沒有職權辦理,都可以用這句話把任務由上至下、一級一級部署下來,也就是從省到市到區、縣再到街道社區,要求做到全覆蓋無死角。

一名因為環保問題被追責處分的副鎮長告訴督君:「鄉鎮政府沒有執法權,發現有企業排污後只能上報給職能部門,可職能部門下來後,下了張單子就走了。企業停廠幾天又開始生產,我們就再報告,然後職能部門再來下單子。我們夾在中間,上級政府說我們不作為,企業罵我們多事,而最終還要接受屬地管理失職追責的處分,讓人有苦沒處訴。」

督君採訪得知,一些地方為了應付上級或者平息輿論,往往會選擇「多處分幾個幹部」。江西某縣級市處理一起群體性事件時,本來已經有多個責任部門被追責,但市領導認為還不足以體現問責決心,問責範圍還不夠廣,於是把本無直接關係的鄉鎮也列入了問責名單。

有專家認為,對有問題的幹部要區分問題的性質,給予相應問責固不可少,也應給予糾錯的機會,形成問責、容錯糾錯和澄清有效協同的機制。「查實確需問責的,要分清責任的層次,是主體責任、管理責任還是其他責任,對因政策不明晰等導致的責任,應該劃定容錯空間,給予糾錯的機會」。

一名受訪幹部說,有些領導和部門圖方便,遇到問題不具體分析情況,而是簡單地把事情按屬地管理的原則推給鄉鎮街道,並限定期限完成,不然便要問責。濫用屬地管理原則,不但增加基層工作負擔,也會傷害基層工作的積極性,更會影響到政府部門的執行力。

2017年12月,山東省政府通過調研發現,基層幹部在履行工作責任方面存在比較大的問題,最突出的是鄉鎮(街道)一級,以有限的權力承擔了無限的責任,壓力很大,許多工作疲於應付,苦不堪言,影響了基層黨委、政府政治功能和服務功能的發揮,影響了基層幹部的工作積極性和主動性。隨後,山東省委、省政府印發了《關於關心關愛基層幹部減輕基層工作負擔的十條意見》,釐清了縣鄉兩級職責許可權,嚴禁假借「屬地管理」名義將本級黨委、政府及工作部門承擔的責任轉嫁給基層。

督君感言

近年來，隨著機構改革和職能轉變，一些權力下放到基層，群眾在家門口就能辦成許多事，這樣的「屬地管理」是頗受歡迎的。「屬地管理」本身沒有錯，錯就錯在一些部門借屬地管理之名，行不作為之實，使屬地管理變了味。

鄉鎮部門權利有限，承擔責任卻不少。基層幹部綜合素質有限，且缺少足夠編製配備，導致執法者沒有能力也沒有熱情辦事，鄉鎮長成了收納各種責任的「垃圾桶」，叫苦不迭。

全面依法治國，要求「權責一致」。強化基層組織的行政執法實效，首先要賦予鄉鎮街道必要執法權，還要理清責任界限，儘快建立基層人員的權力清單，在「屬地管理」後面，還有「分級負責」，規定哪些能做，哪些可以上交，才能避免「出力又擔責」，傷了基層幹部的心，誤了人民群眾的事。

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