多極化世界：必須對貿易壁壘說不！
冷戰終結後，美國依託其強大的經濟實力，愈來愈以經濟制裁來推進其外交政策目標。但經濟制裁不斷引起國際社會的排斥和憤怒，經濟治國術一旦運用不當，將會動搖美國在全球的長期影響力，而且會帶來多方面的負面影響。在多極化世界中如何消除貿易壁壘？美國《外交事務》雜誌2018年11/12月刊發表了美國前財政部長雅各布·盧（Jacob J. Lew）的文章(The Use and Misuse of Economic Statecraft)，對此進行了分析。
原文 ：《多極化世界如何消除貿易壁壘》
劉麗坤/編譯
圖片 |網路
自冷戰結束以來，美國越來越依賴經濟手段來推進其外交政策目標。其中一些工具，如制裁，涉及直接施加經濟壓力。其他方面——如促進自由貿易和開放市場——則是通過改變其他國家所面臨的激勵結構來運作的。但所有這些都依賴於承認無與倫比的經濟實力給予了美國在不訴諸武力的情況下追求其利益的非凡能力。
但是，與任何工具一樣，經濟實力如果不明智地運用，則可能會產生不幸的結果，並導致美國經濟領導地位下降。今天，華盛頓越來越多地以適得其反的方式利用其經濟實力，破壞了其全球地位，從而削弱了其未來有效行動的能力。多年來，這一問題一直很明顯。特朗普政府對盟友和競爭對手加征關稅，在沒有任何國際支持的情況下重新實施對伊朗的制裁，使得這一問題嚴重惡化。
但在一個日益多極化的世界中，美國自第二次世界大戰結束以來所享有的經濟影響再也不能被視為理所當然。採用單邊主義的路徑實施經濟力量已經威脅到美國自身的影響力。如果特朗普政府繼續沿著目前的道路前進，那麼它不僅冒著引發全球阻力的風險，這種阻力將阻礙其直接政策目標的實現，而且還會降低美國在全球舞台上的長期影響力。
通過國際機構消除貿易壁壘
經濟治國術即利用經濟學作為外交政策的工具，可以採取多種形式。最好的例子是制裁，即基於非經濟緣由直接對他國或個人實施經濟處罰。與軍事力量一樣，當僅僅發出制裁的威脅便能換來讓步時，這時的制裁效果是最好的。在過去三十年中，全球化凸顯了優良經濟治國術的重要性。更高程度的互聯性意味著各國現在正從世界各地的機會中受益；與此同時，他們比以往任何時候都更容易受到在地球另一端所做出決策風險的影響。這種互聯性賦予了政策制定者，特別是那些在經濟上與美國一樣強大的國家的政策制定者一項重要的權力資源。由於全球化，外國銀行和公司通常會遵守美國的制裁，不是因為他們自己政府的要求，而是因為他們希望保留准入美國市場、金融體系的機會，從而大大放大了這些制裁的影響力。
雖然制裁是美國的關鍵工具，但它們並不是美國經濟治國術的唯一工具。在20世紀90年代和本世紀的第一個十年，美國努力通過雙邊和多邊協議消除貿易壁壘，同時加強這些協議背後的機構，例如世界貿易組織。通過這些措施，它促進了增長，鼓勵發展中國家擁抱自由市場和開放社會，並幫助減少全球貧困。
然而，美國對其自身優勢的看法有時會損害其利益。即使美國致力於促進自由貿易，但在資助支撐全球經濟秩序的機構上，美國已經成為不太可靠的合作夥伴。它於1985年開始拖欠聯合國會費。20世紀90年代以來，美國對世界銀行和國際貨幣基金組織的承諾也變得岌岌可危。歷史上，美國一直是最大的國際金融機構——世界銀行和國際貨幣基金組織——的主要資助者，它們賦予美國強大的影響力，包括對這些組織重大決策的否決權。儘管美國為這些國際金融機構提供的資金仍然足以保留這一否決權，但美國的出資份額在不斷縮小。
美國在世界銀行和國際貨幣基金組織的領導地位賦予其巨大的影響力。然而，這種優勢並不是美國任意而為的許可。經濟治國術存在風險和成本，正確使用它是一種審慎的平衡行為。事實上，謹慎和剋制往往是美國經濟治國術的主要美德，因為激進的變化可能會威脅到美國目前的經濟實力地位。
濫用「二級制裁」引起憤怒
制裁和其他形式的經濟脅迫長期以來一直是美國外交政策的工具，在蘇聯解體後，美國更是擴大了其應用範圍，這使美國獲得了前所未有的經濟和政治力量。根據經濟學家加利·克萊德·霍夫鮑爾、傑弗里·斯科特與金伯利·安·艾略特的研究，在20世紀90年代，華盛頓對35個國家採取了某種形式的單邊制裁，而在此之前的前十年則只有20個。
其中最重要的是政策制定者所謂的「二級制裁」。常規制裁禁止美國公民和公司與特定公司或個人做生意。相反，二級制裁不僅禁止美國人與受制裁的公司和人員開展業務，而且還禁止與這些受制裁的公司有業務往來的任何第三方做生意。例如，如果法國的一家銀行向伊朗的一家公司提供貸款，即使根據法國法律貸款是合法的，美國人也可能被禁止與該銀行打交道。結果將是有效地將法國銀行關閉在美國金融體系之外。 由於世界上許多大公司都參與美國金融體系或以美元開展業務，因此二級制裁給予美國決策者更大的影響力。
其他國家經常對二級制裁感到憤怒，認為這是美國單邊主義和美國法律域外適用的不當行為。1996年，國會授權美國政府制裁與古巴做生意或投資伊朗和利比亞石油部門的外國公司。歐盟的回應是指責美國侵犯了其主權和違背了國際法，在世界貿易組織啟動針對美國的訴訟程序，並通過立法禁止歐洲公司遵守美國對這些國家的制裁。只有在柯林頓政府同意不對歐洲公司實施二級制裁以換取更大的美歐對古巴、伊朗和利比亞的政策協調時，才化解了歐美間的緊張局勢。
在「9·11」恐怖事件發生後，喬治·W.布希總統在實施經濟制裁上更是咄咄逼人，聲稱美國可以對通過美國金融機構或美元開展業務的公司進行制裁。2006年，美國官員援引一項關於大規模殺傷性武器擴散的行政命令，以警告外國公司可能會因與伊朗的公司合作而受到制裁。2010年，為了進一步懲罰伊朗，美國國會大幅擴大對與伊朗開展業務的外國金融機構的二級制裁，同時限制總統放棄制裁的權力。而特朗普政府則加劇了這一趨勢，其表現則是貿易衝突以及對伊朗的重新制裁。
如何使美國重回正軌
如果美國希望在未來保持其經濟影響力，則應緩和他們自冷戰結束以來越來越多地採用的單邊制裁措施。首先，他們必須坦誠地面對美國權力的限制並對所有政策認真權衡。雖然在某些情況下，採取積極的行動或違背美國盟友的意願行事是有道理的，但政策制定者應該充分了解潛在的後果，並且只有在真正必要時才會這樣做。事實上，如果單方面行動被視為是例外的而不是一種規則時，那麼它們將更容易被證明是合理的。
三項直接的政策變化將有助於美國經濟治國術重回正軌。首先，特朗普政府應該停止貿易戰，尤其是與美國盟國的貿易戰。鑒於其經濟實力，美國可能不會在與加拿大或歐盟的貿易戰中失敗，但它也不會獲勝。無論哪一方遭受更多衝擊，持續的貿易戰不僅會損害美國的經濟，它還將限制美國的權力和影響力。第二，美國應該限制使用二級制裁。二級制裁是一種誘人的政策工具，因為使用二級制裁比通過國際機構或外交工作容易得多。但如果美國繼續依賴二級制裁而沒有就其政策目標達成廣泛共識，那麼其他國家會努力減少對美國的依賴。最後，美國應儘可能尋求國際協調。特朗普政府傾向於單邊主義行動，這使美國能夠避免多邊主義所帶來的妥協。但是，儘管達成國際共識可能是耗時且令人沮喪的，但由此產生的措施更有可能成功並持續存在。
目前，特朗普似乎不太可能遏制美國在實施經濟治國術上的單邊主義趨勢；實際上，他可能會加速推動單邊主義行動。如果他這樣做，國會負有責任抑制其單邊行動的取向，並對行政機構所制定的有關制裁和貿易政策的決策實施監督，以確保這些決策是審慎的，且符合美國的利益。美國減輕其目前所面臨的一些風險還為時不晚。然而，這樣做需要的不僅僅是威脅和咆哮，這需要美國政策制定者對美國權力的限制有清醒的認識。
文章原載於社會科學報第1635期第7版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。
TAG:社會科學報 |