美軍聯合參謀部如何破解發展中的三重困境

原標題：美軍聯合參謀部如何破解發展中的三重困境

美軍聯合參謀部正式成立於1947年。成立之初的幾十年里，作為新生事物飽受文化、體制和能力之困，工作表現差評如潮。1982年參聯會主席特別工作小組的一份報告明言：「文職領導人總體上認為聯合參謀部的工作經常是膚淺的和可預見的，在解決問題時幾乎沒有幫助。參聯會和聯合參謀部在設定目標或資源分配中沒有發揮重要作用。」從上世紀80年代後期起，聯合參謀部在戰略籌劃、高層決策和作戰指揮上開始發揮應有的作用，逐漸成為聯合作戰中運籌帷幄的「神經中樞」。重重困境如何破解，美軍聯合參謀部的發展歷程或可給我們一些啟示。

「高度集中的最高總參謀部體制是對所有民主理念的詛咒」？

1956年，明尼蘇達州參議員漢弗萊曾這樣表達他對總參謀部的看法：「高度集中的最高總參謀部體制是對所有民主理念的詛咒」。這一觀點在第二次世界大戰之後的幾十年間都擁有廣闊的市場。美國素有文官治軍的傳統，美國國會對聯合參謀部這一與總參謀部類似的機構充滿疑慮。二戰中的德國總參謀部給美國人留下深刻印象。美國人斷言，總參謀部制度的本質就是要控制所有與戰爭相關的國家政策，最終左右文官領導人和各種制度。因此，歷次國家安全法及修正案都對聯合參謀部作出了限制。如《1958年國防部改組法》加上了這樣一個條款：「聯合參謀部不應作為一個全局性的武裝部隊總參謀部來運轉或組織，也不應具有執行權」。國會的敵意使得聯合參謀部處於一個非常尷尬的法律地位，難有真正施展的機會。為防止聯合參謀部變得過於強勢，對「文官治軍」形成威脅，國會嚴格控制編製。1947年聯合參謀部編製100人；1949年編製員額210人；1958年編製上限增至400人，這一限制直到1986年才被打破。

時間成為聯合參謀部破解文化困境的最大幫手。隨著二戰的遠去，美國國會對德國總參謀部的認識逐漸歸於理性，承認總參謀部與希特勒和德國國家社會主義在兩次世界大戰之間的興起並無必然的關係。文官治軍深植於美國軍事機構的傳統與制度中，軍官從未成為一個單獨的社會階層，即使形成類似聯合參謀部軍官團這樣的群體，也不會對美國的民主制度造成威脅。至此，聯合參謀部法定員額不再是一個敏感話題。1986年《戈德華特——尼科爾斯法案》法案為聯合參謀部規定的軍官數量的上限為400-1627人。隨著美軍歷次改革中編製體制的調整，這一數字屢被刷新，2016年時已近四千人（含文職人員），聯合參謀部實力大大增強。

「各軍種控制著多數資金、人員任命以及他們所屬人員的晉陞」

儘管聯合參謀部名義上是聯合機構，為參聯會及參聯會主席服務，但軍種對聯合參謀部的影響遠在參聯會之上。參聯會文件出台前需經過五級審查，每級審查聯合參謀部都必須將草稿發至各軍種參謀部，聽取軍種意見。最終出台的文件往往成為各方妥協的產物，很難反映出真實公正的聯合觀點。參聯會對聯合參謀部軍官的晉陞幾乎沒有發言權，軍官的進退走留完全掌控在軍種手中。

1984年，美軍前參聯會主席瓊斯將軍在「國防機構出了什麼問題」一文中，解釋了軍種主導的政策所產生的影響：「各軍種控制著多數資金、人員任命以及他們所屬人員的晉陞，無論他們被任命到哪裡，包括國防部長辦公室、聯合參謀部以及各聯合司令部參謀部。在軍種以外工作的軍官的發展一般遜色於在本軍種內部任職的軍官，特別是在晉陞將軍時。」軍種幾乎無處不在的影響力，使得聯合參謀部在「聯合」與軍種之間左右為難。

體制的困境需要體制來打破。1986年，美國國會通過了一部對美軍影響深遠的的法案——《戈德華特——尼科爾斯法案》。法案把主席提升為總統、國家安全委員會和國防部長的首席軍事顧問。軍種參謀長們擔任輔助軍事顧問。主席在提交軍事諮詢建議時可以「在他認為合適時」與參謀長們進行磋商。這在實質上削弱了各軍種參謀長和作戰部長權力，將參謀長聯席會議主席升格至各軍種參謀長之上。法案增加了參聯會副主席一職，並將聯合參謀部置於主席「許可權、指令和控制之下」。法案要求各軍種向參聯會主席提供「最優秀軍官」名單，主席有權在名單中挑選聯合參謀軍官，有權終止任何聯合參謀部軍官的職務或要求其退出聯合參謀部。軍官的晉陞雖然仍由各軍種組成的晉陞委員會決定，但法案設立了聯合軍官類別，規定所有將官都必須擔任過一次聯合職務，並授權主席對中將以上軍銜的軍官在聯合職務上的表現進行評估。新規定大大增強了主席的權威和聯合參謀部工作的吸引力，軍種對聯合的影響力逐漸降低。

「傾瀉無能軍官的地方」？

聯合參謀部是美軍最複雜、最重要的軍事參謀機關，理應有一支優秀的參謀軍官團隊。而歷史上，它曾經只是一個平庸之輩聚集之所，甚至被稱為「傾瀉無能軍官的地方」。聯合參謀部的組成採取軍種推薦制。各軍種從維護自身利益出發，通常將最優秀的軍官留在本軍種內任職，而不是將其輸送到聯合參謀部。為了加大對聯合參謀部工作的影響，某些軍種甚至有意不提高聯合參謀軍官的質量，以此來阻撓聯合計劃工作的進行。聯合參謀部軍官接受過聯合軍事教育的比例過低。據統計，1981年選拔到參聯會任職的軍官當中，只有13%在武裝部隊參謀學院接受過聯合課程教育。聯合參謀部軍官缺乏聯合作戰和聯合訓練經驗。1982在參聯會組織任職的軍官，僅有2%的人有過聯合參謀部的任職經歷；1976-1981 年間負責聯合參謀部的將軍中只有 60% 曾經擔任過聯合職務。多種因素影響之下，聯合參謀部難以履行應有的職能使命。

聯合參謀部能力困境的破解主要得益於聯合軍官制度的建立。1986年，《戈德華特—尼克爾斯國防部改組法案》法案設立了「聯合專業軍官」類別，對這類軍官的地位、作用、職能以及選拔、培養和使用都進行了明確規定。從法律和制度上將聯合崗位任職納入軍官職業生涯規劃，從根本上改變了聯合參謀部軍官「臨時工」的尷尬地位。在諸多法規條文中，有兩項規定對提高聯合參謀軍官素質的影響最為深遠。

第一，規定聯合軍官晉陞概率不低於同級別的軍種軍官。《戈德華特—尼克爾斯國防部改組法案》規定：曾經或正在聯合參謀部任職的軍官晉陞率要等於或大於同軍種、同一競爭類別[ 同一競爭類別：美軍根據作戰需要劃分了很多專業領域，並將所有的軍官納入到不同的專業領域，每名軍官的晉陞都是在一個固定的專業領域內進行，同競爭類別軍官是指在同一專業領域內競爭的軍官。]的在軍種司令部任職的軍官；少校及少校以上的聯合資格軍官的晉陞率要等於或大於同一軍種、同一競爭類別的軍官；曾經或正在國防部長辦公室任職的軍官的晉陞率要等於或大於同軍種、同一競爭類別在軍種司令部的任職軍官。此後，更多有志於在軍隊長期服役的軍官選擇到聯合崗位任職，大大增加了優秀軍官的選擇基數。為確保聯合軍官的晉陞率，實現規定的晉陞目標，美軍建立了一套晉陞審查機制。各軍種、參聯會、國防部甚至國會的層層審查是聯合軍官優先晉陞政策的重要監督。確保了這項制度落到實處，使聯合軍官的晉陞利益得到保障。

第二，將聯合任職經歷作為晉陞將官的先決條件。《戈德華特—尼克爾斯國防部改組法案》為那些正在或曾經在聯合崗位服役的上校軍官，設立了晉陞目標和要求，即上校軍官晉陞為將級軍官前必須具備在聯合崗位服役3年以上的任職經歷，並且獲得全部聯合經歷積分。「沙漠風暴」行動的指揮官施瓦茨上將，當年在晉陞准將時，就因缺乏這一任職經歷，只能到太平洋司令部擔任計劃司副司長，在獲得聯合任職經歷後才晉陞准將。通常來說，與缺乏聯合任職經歷的軍官比較而言，具備完整聯合崗位任期經歷尤其是在聯合參謀部任職過的軍官，在職業生涯發展上更具有競爭優勢。鮑威爾在回憶錄中寫道：「由於《戈德華特—尼克爾斯國防部改組法案》確定了在聯合方面的業績是晉陞軍銜的一條標準，我招賢納士，錄用第一流人才毫無困難。聯合參謀部成了世界上最優秀的參謀班子。」此後，美軍又相繼出台聯合軍官職業軍事教育、聯合職位委派和聯合資格認證等相關政策規定，從多方面保證聯合軍官培養，聯合參謀部軍官能力困境從根本上得以解決。

轉載請註明來源

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！