小小屏幕背後竟有六重博弈：中國教育改革為何這麼難？
微信ID:周海濱微說。
『每個人都可以有姿態地說』
周海濱(微信：zhouhaibinweishuo）
［導讀］近期，無論是浙江高考的英語加權賦分事件，還是前幾日一度在朋友圈刷屏的「這塊屏幕可能改變命運」熱文，都促使國人將目光轉向中國的教育難題。過去40年，中國強力推行教育改革，從恢復高考到高校擴招，從減負運動到素質教育，從建設「雙一流」到推進教育公平，改革取得明顯成效，但也留下諸多後遺症，以至於改到今天，似乎又陷入重重困境。本文追問：中國教改為什麼這麼難？作者從中國社會的組織特性切入，分析了教改所面臨的六重博弈：先進理念是一回事，利益分配則變成另一回事；出台政策轟轟烈烈，實際執行卻我行我素；人前高呼改革，背後卻虛與委蛇；官方雖然強勢但又動輒得咎，民間雖然分散卻相當頑強；中央若不強令推行，地方便來討價還價；城鄉區分對待勢必問題多，統一標準又成「一刀切」。文章僅代表作者觀點，特此推薦，供諸君思考。
當下正在進行的中國教育改革作為一個「總體性社會事件」，起始於改革開放後，迄今已近四十年。沒有誰能準確預測這場改革將於何時結束。事實上，迄今的改革歷程已經一再表明，中國教育改革經常是在困境中蹣跚前行的，其基本特徵確實可以用人們在形容諸多社會實踐時慣常使用的三個詞來表達，即「複雜性、曲折性、長期性」。而這些基本特徵本身也容易導致人們對教育改革的過程與效果不時產生疑慮、不滿乃至抵觸，從而進一步加大了教育改革的難度。
筆者關心的問題是：中國教育改革為什麼會這麼難?究竟是哪些因素導致中國教育改革成為一種複雜、曲折、漫長的社會過程?
▍理念與利益：先進理念是一回事，利益分配是另一回事？
客觀地講，四十年來的教育改革一般都是有理念指導的。這些改革通常都是針對教育相關領域的長期積弊，回應變化了的時代提出的嚴峻挑戰，順應教育者、受教育者及社會成員要求改變教育現狀的「普遍民意」，同時借鑒國外有關教育發展啟示，首先提出用以指導改革的理念，然後制定改革方案，繼而啟動並推進改革。應當說，這些改革的理念本身都比較「先進」，符合時代要求，並無多少可詬病之處。甚至可以說，如果不進行以「先進理念」為指導的這些改革，相關教育領域就很難擺脫困境，取得突破性發展。或許正是這一緣故，較少見有對教育改革的理念本身提出具有顛覆意義的質疑。就此而論，倘若與教育改革有關的所有人都實質性地參與或支持以先進理念為指導的教育改革，那麼，教育改革並無舉步維艱的道理。
然而，提出先進理念是一回事，能否順利實施具有先進理念的教育改革則是另一回事。四十年改革歷程也反覆提示我們：幾乎沒有一項重要教育改革因為有了先進理念便一帆風順、所向披靡；幾乎所有重要教育改革的具體過程都充滿了激烈的論戰、長久的僵持乃至頻繁的反覆，以至於身處改革之中及置身改革之外的許多人都對教育改革最終能否成功將信將疑。
導致出現這一現象的原因十分複雜，但其中最深刻、最「頑固」的一個原因，顯然在於「利益」的制約。由於任何改革都不可避免地涉及到對原有權力行使空間與資源配置格局的重組，並最終導致對原定利益佔有份額的調整，因而對絕大多數人來說，最終決定他們是否以及在多大程度上參與或支持教育改革的主要因素，並不是對理念的守持，而是對利益的權衡。倘若權衡之後認為改革結果將使自身利益受損，那麼，不滿、不參與乃至竭力抵制教育改革當在意料之中；倘若許多人都認為改革結果將使自身利益受損，則教育改革進程一波三折也並非不可思議。
筆者此處絕無指責許多人「重利輕義」之意，而只是想強調人性的這一普遍弱點。筆者並不否認，不論數量如何之少，總有一些可敬可仰之士出於對兒童與民族的深愛而義無反顧地投身教育改革，很少考慮自身利益。但教育改革最終能否成功，並不取決於少數仁義之士的決心，而是取決於「絕大多數人」的行動。而絕大多數人恰恰是主要根據利益權衡結果來選擇是否以及在多大程度上參與或支持教育改革的，且正是這絕大多數人，構成了足以推動與加速或者延緩與阻止教育改革的社會基礎。
對此可予有力證明的，便是肇始於上世紀末的基礎教育課程改革。
在筆者看來，基礎教育課程改革的核心理念本身無可非議，即「為了中華民族的復興，為了每位學生的發展」；其總體目標同樣正確無誤，即「構建符合素質教育要求的新的基礎教育課程體系」；其六項具體目標也勢在必行，即「改變課程過於注重知識傳授的傾向，改變課程結構過於強調學科本位、科目過多和缺乏整合的現狀，改變課程內容『難、繁、偏、舊』和過於注重書本知識的現狀，改變課程實施過於強調接受學習、死記硬背、機械訓練的現狀，改變課程評價過分強調甄別與選拔的功能，改變課程管理過於集中的狀況。」然而，這一改革自準備階段起就不斷遭遇各種各樣的批評與抵制，推進過程異常艱難。這當中自然有配套體制、機制不完善、教師素質一時跟不上等多方面原因(改革進展不如預期，原因總是多方面的，在當下中國尤其如此)，但其中一個要害性問題乃在於這一改革觸犯了改革前的既得利益者的利益，以及相當一部分人認為這一改革很難在近期給自己帶來利益。
所謂改革前的既得利益者，包括靠應試教育為生的相關考試機構人員，相關教研人員，以及靠壟斷教材出版發行牟利的相關出版商。
所謂認為改革很難在近期給自己帶來利益的人，包括任期所剩無幾的地方教育行政部門領導、中小學校長，已經習慣於灌輸式教學的相關教師，以及在應試教育下反而可能順利考上大學的那些學生的家長。他們雖然還很難被界定為嚴格意義上的「利益集團」，但至少可稱為「利益人群」。正是來自相關利益人群的不滿、抱怨以及明暗兼施的各種形式的抵制與反抗，制約著基礎教育課程改革的進程。
順理成章的是，當利益人群、尤其是改革前既得利益人群感到基礎教育課程改革乃大勢所趨、若繼續抵制下去很可能被置於利益重新分配的邊緣時，變抵製為參與往往也就成了他們迫不得已的選擇。不過，即便是參與，其主要動機也是想從教育改革所產生的利益中獲取一杯羹，而利益至上的考慮又促使其參與動機最終強化為儘可能從教育改革所產生的利益中獲取更多的羹。更何況，由於他們在長期的應試教育下形成的行為定勢並未發生根本改變，結果便導致他們以應試教育的套路參與基礎教育課程改革，謀取自身利益。於是，原先對於基礎教育課程改革的外部抵制便轉變為內部銷蝕，並因此而成為影響人們對基礎教育課程改革進行價值判斷的一種負面因素。
▍文件與文化：文件轟轟烈烈，落實我行我素？
這裡所說的「文件」是「紅頭文件」的簡稱，指各級政府或其部門正式下達的各種「決定」、「通知」、「意見」、「辦法」等等。
文件作為一種正式文本，並非中國所特有。但筆者此處將「文件」當作一個中國概念，視為一種較為獨特的「中國現象」。原因在於，中國各級政府及其部門頒布的文件類別之多、數量之巨，絕非其它國家所可及。文件已經被視為一種符號，同時也被作為一種標準。之所以說是一種符號，是因為政府及其部門幾乎都會通過「出台」有關文件來表明自身對於某項重要工作(通常是覆蓋範圍較大、持續時間較長的運動、活動、改革等)的重視程度。之所以說是一種標準，是因為它常常成為政府及其部門對相關工作進行檢查、評價的一種基本依據。因此，「文件」便成了理解中國教育改革的一個繞不過去的範疇。對於考察中國教育改革來說，文件的頒布與實施不失為一個獨特的切入點。
事實上，縱觀教育改革歷程，就國家層面來看，幾乎沒有一項改革是沒有出台過相關文件的。從關於整個教育的全局性改革的文件(如《中共中央國務院關於深化教育改革全面推進素質教育的決定》，1999年6月13日)到關於某一教育領域的改革的文件(如《國務院關於基礎教育改革與發展的決定》，2001年5月29日)，直至關於教育某一具體方面的改革的文件(如《國務院關於深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，2005年12月24日)，莫不如是。
從政府相關部門及地方層面來看，也是不斷出台有關教育改革的各種文件。一方面，大凡中央出台一個文件，政府相關部門以及各省、直轄市、自治區便會幾無例外地緊跟出台有關貫徹落實中央文件的文件：譬如，《中共中央國務院關於進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》(2004年3月22日)出台後不久，教育部便出台了《教育部關於學習貫徹的實施意見》(2004年6月1日)；《中共中央關於教育體制改革的決定》(1985年5月27日)出台後，各省(直轄市、自治區)黨委與政府都很快出台了本地區《關於貫徹的意見》。另一方面，地方政府也會根據本地區實際，就有關教育改革問題出台相應文件。
平心而論，不少教育改革文件的出台本身並非輕而易舉之事，因為這些改革文件常常是文件制定者對教育改革的價值取向、推進路向、政策導向及可能結果進行反覆權衡與綜合判斷後的選擇。一般來說，文件制定者為保證改革過程平穩有序，通常會考慮到各種現實條件及可能產生的種種社會反應，儘可能在文件中避免提出極端觀點與過激措施。在這個意義上，文件常常是妥協的產物。
但這並不意味著一旦有了文件，其後的教育改革過程便會變得一片通途。從三十年教育改革歷程來看，改革文件出台後的實施狀況可大致分為三種類型。第一種類型是：改革文件出台後，教育改革變得有據可依、有章可循，且得以認真執行，實施過程比較順暢。但這種情況為數極少。第二種類型是：改革文件出台後，並未得到一線教育工作者廣泛的切實執行，實施過程比較艱難，耗費時間超出文件制定者的預期，實際效果不及文件制定者的預期，這種情況相當普遍。第三種類型是：改革文件出台後，幾乎得不到一線教育工作者們的實際響應，他們基本上仍然我行我素，就像一切均未發生一樣，結果導致改革文件成為一紙空文。這種情況並不少見。
之所以出現上述後兩種情況，除了前已述及的利益因素外，一個重要原因存於「文化阻滯」，即一線教育工作者們的文化觀念及相應行為習慣普遍地一時不能適應改革文件提出的相應要求。由於任何「改革」文件都是要明確提出改舊圖新的要求的，而這些要求對於一線教育工作者而言的真正挑戰，除了要有未必能獲得相應利益的思想準備外，就是必須改變自己業已形成的某些文化觀念及業已駕輕就熟的某些行為習慣，儘快形成新的文化觀念及相應的行為習慣。
這對許多一線教育工作者來說都是一個艱難的過程，因為經多年打磨業已形成的一套個人文化觀念及行為習慣絕非一朝一夕便可輕易改變；同時也是一種痛苦的過程，因為它意味著個人文化上的「脫胎換骨」，儘管脫胎換骨的最終結果可能會使個人感到快樂。進一步來看，它對有些一線教育工作者來說，甚至是一種幾乎無法完成的過程，因為他們的文化觀念已穩定成型，相應行為習慣已根深蒂固。這樣，在改革文件出台後的一段時間裡乃至相當長的一個時期里，一些一線教育工作者由於文化觀念及行為習慣同改革文件所提要求不相適應而產生疑慮、顧慮、焦慮，以至於在所謂落實改革文件的精神的過程中自覺或不自覺地採取觀望、拖延、敷衍的態度，也就不足為怪了。
於是，在教育改革中也同樣出現了中國當下社會生活中存在的一個甚為普遍的現象，即「文件歸文件、實踐歸實踐」。這方面的例子不勝枚舉，與素質教育有關的改革文件的出台與實施狀況尤為典型。一個眾所周知的事實是，多年來，從中央到地方各級政府及其教育部門為促進學校教育從應試教育向素質教育的轉變，出台了一份又一份文件，從教育目的、教育內容、教育方法、教育評價直到對政府教育部門的政績考核，一次又一次提出改革要求，可以說是千呼萬喚、三令五申。然而，時至今日，應試教育之風依然十分強勁，始終未見普遍的實質性減弱，素質教育依然更多地只是停留在口號上、會議中。
究其緣由，縱然可以列出許多，但在筆者看來，除了「利益驅使」之外，一個同樣具有根本性影響的重要原因，乃在於「人」的觀念始終未能在一線教育工作者的頭腦中普遍地、虔誠地確立起來，與之相應得行為習慣始終未能在一線教育工作者的身上普遍地、切實地形成。倘若一線教育工作者尚未普遍地真正將學生視為「人」，視為一個個活生生的人，視為有著個體價值、人格尊嚴、正當需求以及獨特個性的人；倘若一線教育工作者尚未普遍地真正形成引導學生人格成長，促進學生思維發展、維護學生精神自由、培養學生民主品質的行為習慣，那麼，素質教育始終難見普遍的實質性推進，與改革文件期待的實施效果始終相去甚遠，也就在預料之中了。
▍前台與後台：人前支持改革，背後虛與委蛇？
倘若不論教育改革的參與者和支持者，還是旁觀者和抵制者，在教育改革問題上都能心口如一、言行一致的話，那麼，對於教育改革能否順利實施、最終能否獲得成功、以及估計可於何時結束等等，我們是可以作出大致不會有錯的預期的。
然而，中國教育改革中的一個已經讓人見多不怪的現象是：不論是在教育改革的參與者和支持者中，還是在旁觀者和抵制者中，都有相當一部分人習慣於用冠冕堂皇的理由論證自己項莊舞劍的主張，或者用華麗煽情的辭藻包裝自己色厲內荏的觀點；都有相當一部分人在行動上或者靜觀其變，或者雷聲大雨點小，或者虛與委蛇。對不少人而言，其在內外無別的「公開場合」中正式表達的教育改革觀同其在內外有別的「私下場合」里自由談論的教育改革觀之間存在著明顯的「價值落差」，甚至「價值反差」，以至於實際上形成了他們對於教育改革的態度的外表與內里，或者說「前台」與「後台」。顯然，我們很難僅憑其前台言論便可準確判斷其是否真的贊同與支持或者否定與反對教育改革。而且，即便他們已在參與教育改革，我們也很難僅憑其前台行動而能準確判斷其真實動機、並預測其後續行動。
前台與後台的區別，使得在有關教育改革的言論中總會出現一些虛誇、虛幻乃至虛偽的「修辭」，行動中總會出現一些唬人、蒙人乃至忽悠人的「作秀」，從而形成一些「假象」。於是，作為一種公共事件的教育改革竟也平添了些許「神秘感」與「不可知空間」，變得多少有點撲朔迷離、難以預期，這很容易導致人們對教育改革的推進現狀與發展態勢作出錯誤判斷。
始自於上世紀末本世紀初的我國教師教育體制改革即為典例。
教師教育體制改革的一項重要內容，是打破由封閉的傳統師範院校獨家培養教師的舊體制，形成師範院校與「其它高等學校」共同參與的開放的教師教育新體制。這一改革曾被視為我國教師教育改革的重中之重，國家有關教育部門為此投入了巨大熱情和不懈努力。但時至今日，並未見有重要的實質性進展。原因自然不止一二，而其頗為耐人尋味之處，莫過於改革啟動之初「其它高等學校」為參與教師教育以及師範院校為阻止「其它高等學校」參與教師教育而各自提供的「理由」，或者說「借口」。
「其它高等學校」、尤其是一些部屬高水平綜合性大學起初十分贊同旨在建立「開放的」教師教育體制這一改革，希望參與教師教育。就筆者所知，這些學校的主要參與動機，幾無例外地是想拓展本校的學科覆蓋範圍，並憑藉綜合性大學的聲譽佔領教師教育市場，為學校尋求新的利益增長點。不過，這樣的動機雖然是公開的秘密，卻不宜擺到桌面上來，只能隱身於後台。於是，「其它高等學校」在公開場合闡述最多的「正當」理由便是：綜合性大學具有強勁的學科優勢與濃郁的學術氛圍，更有利於高素質教師的培養。而這，恰恰是師範院校難以相提並論的。顯然，僅從這種前台理由，很難對「其它高等學校」支持和參與教師教育改革的真實動機作出準確判斷。
與此同時，儘管許多師範院校自身都很願意通過向綜合性大學轉型來提升整體實力與辦學水平，改變已不適應時代要求的傳統的教師培養內容與培養方式，但對「其它高等學校」、尤其是對一些「高水平綜合性大學」參與教師教育的訴求卻普遍心存芥蒂，十分擔心這些學校的介人會使師範院校原本在教師教育領域的壟斷地位受到嚴峻挑戰，以及隨之而來的在教師教育市場中原本所佔份額出現減損。而此類擔憂雖然也是「司馬昭之心路人皆知」，但卻同樣不宜宣之於前台。要想阻止綜合性大學進入教師教育體系，也得另找可以公開的理由。於是，諸如綜合性大學沒有師範教育傳統、沒有較強的(教師)教育學科及其隊伍、對基礎教育缺少了解和研究，因而不具備從事教師教育的資質等等，便成了師範院校將「其他高等學校」拒之於教師教育體系之外的一道擋箭牌。
可以想見，只要師範院校和「其他高等學校」繼續採取上述前台與後台迥然有別的態度，那麼，旨在實現從「封閉」向「開放」轉型的教師培養體制改革便依然會止步不前。
▍官方與民間：一面是強勢卻又悲壯、一面是分散卻很頑強？
在中國，任何一項大規模的教育改革要想順利推進並獲得成功，都必須同時仰仗於「官方」與「民間」兩種力量，二者缺一不可。
官方之所以重要，全在於當今中國「行政本位」的管理體制。一方面，教育改革不能是無米之炊，尤其是大規模教育改革，需要財力、物力及人力方面的大量重要資源。而在行政本位的管理體制下，這些重要資源幾乎全在政府部門掌控之中，由政府部門進行基本配置及使用效益評估。另一方面，在行政本位的管理體制下，尋求「官方認可」成為許多單位與個人普遍存在的一種自覺或不自覺的行動趨向。包括爭取在政府部門(哪怕是准政府機構）審批的各種「計劃」、「工程」、「課題」中立項，在政府部門組織的各種成果評審或榮譽評選中獲獎等。上述兩方面因素的綜合作用，使得官方支持成為中國教育改革（至少是大規模教育改革）必不可少的一種外在推動力量。在中國，若無官方的意志與行動，許多教育改革都無法啟動；且即便是民間發起的一些教育改革，若無官方的相應認可或與支持，也很難順暢、持續的推進下去。
但教育改革說到底是要在學校的教育活動場景中、在教師與學生的素質中看到切實的、鮮活的變化，是要得到社會對於這些變化的認可。因此，教育改革能否取得成功，甚至能否順利啟動，不僅要看是否有官方意志，而是要看是否有民間意願；不僅要看是否有官方資源而且要看是否有民間智慧。
所謂民間意願，包括學生的要求、教師的籲求、校長的呼聲、家長的希望、社會用人單位的期待等等。民間意願不可能完全一致，對教育改革而言，至關重要的是廣泛的、強烈的民間意願。當然，由於種種複雜原因，即便是廣泛的、強烈的民間意願，有時也未必與時代要求相符，此時自然需要官方對民間意願的必要引導。不過，引導的前提是官方自身對於時代要求要有正確判斷。但不管怎樣，民間意願都是制約教育改革的一道「天命」，也是官方自身確立教育改革意志的一種「合法性依據」。無視民間意願而不及時進行教育改革，將使教育陷入四面楚歌的困境，甚至成為嚴重的社會問題；無視民間意願而貿然發動教育改革，則教育改革將寸步難行，並會導致教育發展出現不應有的彎路。
所謂民間智慧，主要是指民間智庫（包括大學中的與體制外的研究機構、諮詢機構）的探索智慧及基層學校的實踐智慧。民間智庫是否有足夠的探索智慧，主要體現在是否能針對教育改革問題提出有分量的研究報告與諮詢報告來，體現在這些研究報告與諮詢報告在思想的敏銳性、數據的真實性、反思的深刻性以及政策建議與實踐建議的創新性等方面是否有別於隸屬於政府部門的智庫。而基層學校是否有足夠的實踐智慧，則體現校長與教師在教育活動中是否能進行日常性的反思與獨特性的發揮。唯有在鼓勵探索、支持創新的體制環境與文化氛圍中，校長與教師們對於教育問題的切身感受與豐富經驗才有可能普遍提升為教育實踐智慧。
民間意願與民間智慧相結合，便形成民間力量。這種民間力量既是對教育改革能否順利啟動具有根本制約作用的一種「原動力量」，也是對教育改革最終能否成功具有根本制約作用的一種「終結力量」。
據此審視不難發現，在三十年來的中國教育改革中，官方力量處於一種既強大又弱小的狀況。之所以說強大，是因為政府通過其為數眾多的職能部門，對教育改革進行全方位、全過程、高強度的控制，同時扮演著教育改革的設計者、指導者、管理者、監督者及調控者的角色。就此而論，中國教育改革甚至可以說基本上是「官方主導的教育改革」。之所以說弱小：
一是因為在官方發起的一些教育改革中，由於缺少深入細緻的調查研究，缺少對於人性及社會現狀的深刻洞察，因而未能全面準確地把握對於改革的民間意願，未能得到民間的廣泛支持和積极參与。而一旦缺乏民間的廣泛支持和積极參与，則改革的過程與實效便難如預期。其結果往往是改革啟動不久便廣招質疑頻陷困境，或者是流於形式不了了之，或者是不溫不火勉強維持。
二是因為作為教育改革主導方的政府未能得到民間的探索智慧與實踐智慧的有力支撐。現行管理體制不利於鼓勵與支持民間智庫對教育改革進行完全獨立的反思、研究、批評及建議，阻礙著民間智庫無拘無束地形成與表達自己的探索智慧，從而限制了民間智庫在幫助官方反思、設計、推動、評價教育改革方面實際發揮的作用。與此同時，現行管理體制也不利於保護與激發校長與教師們的反思力、想像力、創造力的發揮，阻礙著他們源源不斷地產生與表現自己的實踐智慧，結果使得基層學校在教育改革中無所用心，缺少活力。所有這些，都使得不少教育改革甚至有點官方孤軍奮戰的悲壯色彩。
與之對應的是，在中國教育改革中，民間力量處於一種既弱小又強大的狀況。之所以說弱小，主要是就民間智慧而言，尤其是就民間智庫的探索智慧而言。如上所述，現行管理體制使得民間智庫的自由探究空間實際上較為窄小，探索智慧較難生成，所能發出的聲音比較弱小，在教育改革問題上很難形成能同官方自由對話、平等互動、相得益彰的一支獨立力量。之所以說強大，主要是就民間意願而言。儘管民間意願通常只是「分散地」存在於一個一個的個體身上，並無公認的代言人物及有組織的集中表達，但只要教育改革與民間意願相符，那麼，改革過程也不會一步三停、久滯不前。而一旦教育改革與民間意願相悖，改革便會遇到來自民間的頑強抵制。這些抵制未必驚天動地，甚至可能只是「靜悄悄的」，包括拒絕執行、改頭換面、消極怠工、弄虛作假等等，但卻足以讓改革或者止步不前，或者虎頭蛇尾，或者面目全非。這，其實也是不少教育改革的設計者、組織者、推動者的切身體驗。
▍中央與地方：強令式改革，還是討價還價式改革？
在上文中，為方便起見，筆者將「官方」視為同「民間」相對應的一個整體。但實際上，在推進教育改革的問題上，官方未必總是一個統一的整體，而是常常可區分出「中央」與「地方」這兩個不一致的層面。這就不能不再次述及中國行政管理的體制問題。
中華人民共和國成立後，地方的積極性發揮問題開始受到重視。1954年頒布的憲法規定地方各級人民代表大會可以「在本行政區域內，保證法律、法令的遵守和執行，規劃地方的經濟建設、文化建議和公共事業，審查和批准地方的預算和決算。」(第58條)但憲法同時也明確規定「國家用經濟計劃指導國民經濟的發展和改造」(第15條)，「地方各級人民委員會執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決議和命令。」(第64條)因而，此時在中央和地方的關係中，地方並無實際上的獨立性和自主權。
改革開放後，適應著整個社會轉型的需要，中央與地方的關係開始發生實質性變化。1978年頒布的憲法規定，地方各級人民代表大會擁有本行政區域內「審查和批准地方的經濟計劃和預算、決算」的職權。(第36條)即是說，「經濟計劃」的職權不再僅限於中央。1982年頒布的憲法中首次出現有關中央與地方分權的條款，提出「中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則」(第3條)。長期以來基本上只是「中央」之依附體的「地方」，終於開始被賦予一定程度的獨立性與自主權，這與「國家實行社會主義市場經濟」(第15條)在啟動時間上是同步的。
當然，即便在此時，中央對於地方的制度權威也依然存在，且正因為開始實行中央和地方的職權劃分，憲法同時也強調了地方權力行使的限度問題，即所謂「地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責並報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院」(第llO條)。中央與地方分權及地方服從中央這兩種條款同時存在的狀況，一直延續到2004年頒布、至今仍在施行的憲法修正案中。
這便是三十年來中國教育改革所依附的一個基本的行政管理體制背景。一方面，國家已經無意且也無法包攬一切，開始逐步增加地方的獨立性與自主權，同時也要求地方承擔相應責任；另一方面，國家賦予地方的獨立性與自主權又是有條件、有限度的，其條件與限度就是服從「中央的統一領導」。於是，三十年來便逐步形成了中央與地方之間兩種關係並存的局面。一種是不斷商談、相互博弈的關係，中央通常希望能以一定的權力下放及儘可能少的資源投入，換取地方在其自身發展過程中擔負更多的責任；地方則幾無例外地希望既擁有更多的獨立性與自主權，又儘可能少地擔負責任。另一種是行政管屬、命令服從的關係，這種關係說到底是由中央擁有的對於地方領導人的組織人事調配權來保證的。當然，在已經賦予地方以獨立性與自主權的那些方面，中央一般不會輕易採取強制性命令手段。
花費筆墨敘述中央與地方關係的基本狀況，旨在解釋為什麼中央與地方在國家力圖實施的某些重要教育改革問題上不能較快地步調一致，以至於儘管中央高度重視、反覆推動，但許多地方卻每每按兵不動、靜觀其變，或草草啟動、再觀其變，或弄虛作假、流於形式。在筆者看來，其中一個很重要的原因便是地方實際上在以自己的特有方式同中央「討價還價」，進行著博弈。
譬如，在近年來被作為教師教育改革重大舉措而推出的師範生免費教育所遭遇的「地方性阻滯」中，中央與地方在教育改革中的博弈關係便表現得十分明顯。
為了「進一步形成尊師重教的濃厚氛圍，讓教育成為全社會最受尊重的事業」、「培養大批優秀的教師」、「提倡教育家辦學，鼓勵更多的優秀青年終身做教育工作者」，國家自2007年起，由中央財政支持，在六所教育部直屬師範大學實行師範生免費教育。不用說，對於從根本上解決優秀師資短缺問題來說，僅靠6所部屬師範大學實行師範生免費教育無異於杯水車薪，有必要使所有地方師範院校都實行師範生免費教育。但師範生教育畢竟不是義務教育，國家不可能、也不會承擔起所有師範生教育所需的全部經費，只能採取中央與地方分擔的辦法。在這個意義上，國家首先在六所部屬師範院校實行師範生免費教育的目的之一，是要「以身作則」，促使地方政府儘快在本地區實施師範生免費教育。
但實際狀況是，儘管對於師範生免費教育這件事的意義本身，沒有任何地方政府提出異議，在相關會議及媒體報道中可聽到與可見到的都是一片贊同聲，但除了極少數省份(直轄市)在其少數師範院校實行極為有限的師範生免費教育外，絕大多數省份(直轄市)都未仿效中央、「雷厲風行」地採取值得稱道的實質性行動。有的省份曾一度提出師範生免費教育招生計劃，但公布不久便又取消；有的省份曾早早明確提出本地區實施師範生免費教育的時間表，但並未按期兌現，至今也看不出有很快兌現的可能；有的省份只是試探性地推出一些舉措，但這些舉措離真正的師範生免費教育還相去甚遠。所有這些都表明著一個人們心知肚明的事實：許多地方政府都在「等」——等待國家對於地方師範院校實行師範生免貫教育正式出台明確的中央財政支持計劃、優惠政策及相關配套舉措，希望能把需由自身承擔的經費份額以及有關招生、就業方面的責任風險降到最低。與此同時，國家也在「等」——等待有更多地方政府拿出儘可能多的經費來，在本地區主動實行師範生免費教育。即是說，地方與中央，相互在觀望。
當然，在中國當今體制下，倘若中央政府以強迫命令方式要求所有省市均在其區域內推行師範生免費教育，也不是辦不到，但這件事畢竟不像命令各省市按規定要求立即、無條件支援災區那樣簡單。在支援抗震救災之類的問題上，依憑的就是中央與地方之間命令與服從的關係，幾乎不容許商談及博弈之類的關係存在。而在推進免費師範生教育的問題上，主要依憑的只能是中央與地方之間不斷商談、相互博弈的關係。甚至可以說，在市場經濟已成主體及地方已有一定分權的大背景下，即便中央政府規定期限，強命各省市在其所轄區域內實行師範生免費教育，也很難收到實效。拖延與敷衍，便是可以想見的地方政府通常會採取的兩種策略，這其實也同樣是諸多類似改革的過程反覆證明了的一種普遍現象。
▍城市與農村：區分對待勢必問題多，統一標準又成「一刀切」？
改革開放初期，中國是一個完全意義上的城鄉二元結構的社會，城市與農村在經濟、文化及社會發展等方面幾乎都是截然不同的兩個世界，儘管當時中國城市本身的經濟、文化及社會發展也很落後。經過三十年的發展，農村面貌雖然已有很大改觀，但除了城市化進展較為迅速的少數經濟發達地區之外，農村的經濟、文化及社會發展水平同城市之間的差距依然十分明顯。在許多地區，城鄉發展差距甚至在逐漸拉大。這是三十年來中國教育改革所伴隨的又一基本社會背景。
對於這一社會背景，從中央到地方的各級政府都十分明了，在制訂與實施教育改革方案時通常也會對城市與農村的要求及進度予以必要的不同考慮。但即便如此，由於教育改革的順利推進需要經濟發展、文化發展及社會發展的有力支撐(良好的政治生態自然也必不可少)，由於在許多農村，人們的物質生活實際上仍未達到溫飽水平或者尚處於溫飽水平中的低級階段，人們(包括教師)的文化觀念依然比較陳舊，社會發展基本上還是空白狀態，因而，教育改革在農村的進展一直十分緩慢，在許多農村甚至基本沒有進展。這樣，十分明顯甚至有增無減的城鄉發展差距便成了中國教育改革總是很難全面推進、協調發展的一個重要原因。從某種意義上講，如果說三十年來中國教育改革(而不是「發展」，改革與發展是有聯繫但又有重要區別的兩個概念)畢竟取得了不俗進展的話，那麼，這些進展主要也是在城市中取得的。
城鄉發展的明顯差距使得教育改革的領導者、設計者及組織者們每每處於一種兩難困境之中，這在基礎教育改革領域、尤其是在義務教育改革領域體現得尤為明顯。
為了更好地保障每一個適齡兒童的義務教育權利，使每一位適齡兒童都能接受最低限度的素質教育，國家實施了基礎教育課程改革，頒布了關於義務教育課程的統一的國家標準，並由具有相應資質的專業人士根據國家課程標準編寫了教科書。這在法律適用上與理論邏輯上都沒有問題。從國際上看，迄今實施強制性免費義務教育的國家所制訂的義務教育課程國家標準都是統一的，通常都只有一個國家標準，而不是針對城鄉發展差距(或地區發展差距)分別制訂不同的義務教育課程國家標準、並分別編寫教科書。
事實上，即便想針對城鄉發展差距分別制定不同的義務教育課程國家標準、分別編寫教科書，在法律適用上、理論邏輯上及技術操作上都是難題。在法律適用上看，若是針對城鄉發展差距分別制訂不同的義務教育課程國家標準、分別編寫教科書，也就意味著城鄉兒童實際接受的將是文化層次、文化特徵迥異的義務教育，意味著城鄉兒童的義務教育機會實質性不公平。從理論邏輯上講，由於即便是城市與城市之間、農村與農村之間，也存在著發展差距，因而，如果可以針對城鄉發展差距分別制訂不同的義務教育課程國家標準、分別編寫教科書，那就意味著同樣可以針對不同城市之間的發展差距與不同農村之間的發展差距而分別制訂不同的義務教育課程國家標準、分別編寫教科書，意味著可以有若干套義務教育課程國家標準以及相應的種類繁多的教科書，意味著對所有公民而言的國家統一的最低限度教育標準實際上將不復存在。
更何況，在今天，倘若針對城鄉發展差距分別制訂不同的義務教育課程國家標準、分別編寫教科書，一個很難避免的結果，便會是農村義務教育的課程與教科書同科學技術及社會文明的當代成就缺少關聯，同迅猛發展的現代化、信息化、城市化的當下氣息格格不入，同兒童素質全面發展的當下要求相去甚遠。果真如此，便會導致農村兒童最終將無法在變動不居的未來社會中很好地生存，社會也將因此而難以和諧安定。從技術操作上看。在今天這樣一個人員流動日益頻繁的社會裡，即便針對城鄉發展差距而分別制訂出不同的義務教育課程國家標準、分別編寫教科書，也很難具體實施。就此而論，制訂統一的義務教育課程國家標準並據此編寫教科書，其實也是迫不得已的選擇。
可是，統一的義務教育課程國家標準及相應教科書又很難完全避免對於農村兒童的「忽視」、「疏遠」乃至「傷害」。只要義務教育課程國家標準及相應教科書同科學技術及社會文明的當代成就有機關聯，同迅猛發展的現代化、城市信息化的當下氣息自然吻合，同兒童素質全面發展的時代要求切實適應，那麼，相對而言，其同城市兒童已有生活經驗及知識基礎之間的聯繫無疑會遠多於農村兒童。它意味著，義務教育課程國家標準及相應教科書對城市兒童而言更多地具有文化上的「親和性」，從而有利於城市兒童的課程學習乃至相應的對學校生活的適應，而對農村兒童來說則更多地存在著文化上的「疏遠性」，從而不利於農村兒童的課程學習，並因此而容易導致他們對於整個學校教育的「文化不適」。對於這個問題。從教育理論工作者、一線教師到相關教育行政部門都有清醒認識，並不乏深刻反思及耗應建議，但因存在著筆者此處所說的「兩難困境」，目前尚未見有可予徹底解決的萬全之策。
顯然，導致中國教育改革不可避免地成為一種複雜、曲折、長期的過程的原因，並不移限於本文所述，且本文也只是對這些原因進行了極為粗略的分析。但無論如何，客觀地、冷靜地分析制約中國教育改革的各種因素，在確立堅定不移進行教育改革之決心的同時，深刻認識到中國教育改革的難度，這對於實事求是地制定出教育改革的合理的具體目標及科學智推進策略，無疑是至關重要的。
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