謹防市縣政府征地「大開口」，委員：集體土地不能成為唐僧肉

十三屆全國人大常委會七次會議25日分組審議了《土地管理法修正案（草案）》（下稱「草案」），征地範圍成為與會人員討論熱點。

有委員表示，如果徵收土地的主體資格太泛，集體土地就可能成為各級政府及其部門以徵收名義來取得的唐僧肉。應該設置公共利益審查、聽證等一些機制來約束政府征地行為。

對於當今社會，土地問題的重要不言自明，土地管理法的修訂也引發了廣泛討論。草案主要在三個方面作了修改和完善：一是縮小土地徵收範圍，規範土地徵收程序，完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制；二是明確集體經營性建設用地入市條件及管理措施；三是健全宅基地權益保障方式，完善宅基地管理制度。

征地範圍不能「大開口」

我國《憲法》和《物權法》將農村集體土地徵收的條件規定為公共利益的需要。至於何為「公共利益」，現行法律並未明確界定，這為地方政府可根據自己需要無限制地使用土地的徵收權埋下了伏筆，且預留了較大的自主操作空間。

按照草案45條的規定，有六種情形需要用地的，可以依法徵收集體土地。

1、軍事和外交需要用地的；

2、由政府組織實施的能源交通、水利、通信、郵政等基礎設施需要用地的；

3、由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、生態環境和資源保護、防災減災、文物保護、社區綜合服務設施建設、社會福利、市政公用、優撫安置、英烈褒揚等公共事業需要用地的；

4、由政府組織實施的保障性安居工程建設需要用地的；

5、由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內組織實施成片開發建設需要用地的；

6、法律規定可以徵收農民集體所有土地的其他情形；

鄭淑娜委員說，草案第45條規定了徵收農民集體所有土地的幾種情形，這裡涉及《憲法》的問題。《憲法》明確規定，只有國家為了公共利益才能依照法律規定對土地進行徵收和徵用，並要給予補償。

「現在第45條的規定在抬頭上就沒有界定這是公共利益。這一條第1項至第4項都可以解釋為是公共利益，第5項沒有界定是為了公共利益進行成片開發，很可能有人會質疑這樣規定的合憲性問題，所以建議對這個要再做研究，要符合《憲法》的規定。」鄭淑娜說。

信春鷹委員也認為，草案第45條沒有出現為了公共利益的表述。《憲法》規定的是國家為了公共利益的需要，第45條變成了政府，政府是誰？再往下看（注，此處應指草案後面的條文），到了市縣政府（來征地）。我很擔心，如果主體資格太泛，集體土地就可以成為各級政府及其部門以徵收名義來取得的「唐僧肉」。

信春鷹說，第47條還涉及到徵收農民的住宅，這突破了原來對於徵收的《憲法》制度的設計和理解。如果出發點是保護農民利益，在對農村集體土地有需求的情況下，除了國家為了公共利益而進行必要的徵收之外，其他的都應該市場化處理，要有交易規則，農民要有議價權，這樣才能保障農民權益。以國家的名義徵收，前提是為了公共利益，大家都要支持公共利益。

「公共利益的概念是清楚的，不可以開大口子，不是什麼東西都可以往公共利益里裝。」信春鷹說。

羅保銘委員也表示，為了防止政府行使土地使用徵收權出現偏差，在征地程序上應該明確設置公共利益審查、聽證等一些機制來約束政府征地行為，以充分保障被徵收人在內的廣大公眾的知情權、參與權和監督權，保證被徵用土地合法合規。

小心處置小產權房

近年來，各地紛紛出台政策鼓勵進城農民落戶，但落戶城市後其位於農村的宅基地和住房怎麼辦？能自由流轉嗎？

草案第62條規定：國家鼓勵進城落戶的農村村民依法自願有償退出宅基地。國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作。

鄭功成委員說，我們調查了解的情況是，農村的住房、宅基地閑置非常嚴重，又不允許買賣，鼓勵承包地流轉，也應鼓勵農房、宅基地流轉，否則農房閑置不值錢，城市的財富又無法向農村流動，這是兩不利，應當改為兩利，即鼓勵農房與宅基地流轉，使城市人下鄉養老有安全穩定預期，這是新鄉鎮建設的一條出路。這個問題希望引起重視。

此次土地管理法修訂破除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙，為農村集體經營性建設用地與國有建設用地同價同權、同等入市打下法律基礎。

一旦集體經營性建設用地入市「開閘」，那些「誕生」在集體土地上的小產權房，會借著此次修法的時機順利轉正嗎？

譚耀宗委員表示，宅基地流轉問題始終是一個重大問題。一方面要保障宅基地權益，另一方面則允許「自願有償退出」（即流轉），這麼看來是很難達致平衡的兩個方面。其中，小產權房正是這個矛盾最突出的地方。

小產權房，是指建設在農村集體土地上的商品性住宅。它未經合法規劃、未繳納土地出讓金及各種稅金等費用，很多是由開發商與村委會合作或由村委會自行開發建設，向本集體經濟組織之外的居民銷售的房屋。

譚耀宗說，目前小產權房主要有佔用耕地建成的和在集體建設用地或宅基地上建成的兩種。據不完全統計，小產權房總量十分驚人。小產權房實質是違法建築，違反土地管理法律，是得不到現有法律體制支持的。然而，小產權房已是社會存量財富，有不少小產權房已經出售，住滿了居民，強行取締勢必影響社會穩定。

「對小產權房問題，除佔用了耕地興建的情況外，如果都採用拆除取締的方法，對社會穩定會帶來衝擊。所以應小心處理，以一個合情合理合法的辦法來解決。」譚耀宗說。

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