晚清帝國的錢都去哪兒了？

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自始至終，清政府都沒有動員起全部力量，徵用到足夠的錢款。

紫禁城 圖源/網路

其興也勃也，其亡也忽焉。作為一個領土廣袤，資源富足的龐大帝國，清帝國的滅亡與以往的封建王朝相比，也蘊藏著更深層次的經濟原因。在王朝末期，新的經濟因素不斷出現，激增的財政收入如同一劑美味的毒藥，既加速了近代化進程，也刺激著軍閥政客的野心，為清朝的覆滅埋下了隱患。在此讓我們以史為鑒，回顧這個龐大帝國的財富都去哪裡了？

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早期清代財政體制

首先必須要提到清代的幾大賦稅來源，清初的主要稅賦項目有田賦、鹽課、漕銀、雜賦幾項，還有一些臨時性收入，例如捐輸和報效銀，即國家需要錢財時來自豪強巨賈的捐贈。

清朝前期財政收支主要以量入為出為準則，總體而言盈餘較多。嘉慶道光之前，財政僅在支出時分為起運與留存，收入則統一。可以說並不存在真正的地方財政，中央地方府衙經費均納入國庫系統，經戶部核准支用，事後以奏銷審核。但這樣一個看似井然有序的財政體制，隨著西方殖民者的到來，一切都改變了。

大清寶鈔 圖源/網路

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鴉片戰爭後的財政危機

鴉片戰爭後，清政府既賠了錢，又賠了面子。西方人眼中的中國，從天上掉到地下，從文明變成野蠻，從光明變成陰暗。但頑固的滿清統治者仍然自信的認為，這點賠款不足以動搖國本，直到他們終於意識到一個棘手的難題——沒錢了。

隨著中國大門的打開，鴉片瘋狂湧入，英國對華貿易只用短短几年便扭轉了逆差，與之相伴的則是中國白銀大量外流。中國本就缺銀，作為硬通貨的白銀凈流出，無疑會造成市場秩序極大紊亂。使得銀貴錢賤的趨勢不斷加深，1835年一兩銀合制錢1420文，1850年即漲至2230.3文，使得國內工商凋敝，稅收銳減。

鏡頭下的晚清鴉片煙館圖源/網路

屋漏偏逢連夜雨，太平天國運動的爆發讓本就拮据的財政更加雪上加霜。太平軍定都天京後，切斷了供給京師的大動脈——漕運，其後又轉戰各地，嚴重破壞了清廷的經濟基礎。浩繁的軍費開支終於讓清政府難以為繼，開始想法籌錢了。

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廣開財路

為籌措錢糧，清政府想盡辦法。看得見的手段有加派田賦、漕糧、鹽課，或者是勒令捐輸，又或者是加征新稅，如鴉片煙稅。其中最著名的就是徵收厘金，這是清政府斂財的一大發明。1853年，為籌措鎮壓太平軍軍餉，清王朝在揚州設局勸捐，因其具有因地制宜的便利性和高效的斂財效率，此後厘金制度迅速風行於全國。厘金最初一般分行厘(活厘)和坐厘(板厘)。前者為通過稅，征於轉運中的貨物，抽之於行商;後者為交易稅，在產地或銷地徵收，抽之於坐賈。捐局系統龐雜，且厘捐名目繁多，見貨即征，不問巨細，"舉凡一切貧富人民自出生到死亡，日用所需之物，無一不在被課之列。"對工商業造成極大抑制，嚴重摧殘了商品經濟發展。

厘金局圖源/網路

看不見的手段就更是五花八門，比如徵收賦稅時以銀代實物，又比如發紙鈔，制大錢，規定以含銅較低的大錢兌換更多制錢。其主要的目的就從市場上搜刮更多財富，其結果就是市場上銀貴錢賤的趨勢進一步加深，物價飛漲，百業凋敝，人民生活更為困頓。

但清政府實際上卻很難收到足夠的賦稅，其主要原因即在於地方做大，中央難以控制。太平天國雖被鎮壓，但以湘淮係為主導的地方督撫已成尾大不掉之勢，其顯著表現即是財權向地方的轉移。戰時為便宜行事，清廷准許統兵大員自行籌餉募兵，曾國藩首先自設糧台，庶務皆出將帥一人意旨，之後個例漸為常例，臨時變成常設，善後局、報銷局、籌款局、支應局等一併出現。以獨立的財權和兵權為倚仗，地方勢力羽翼漸豐，深刻的影響了中國近代政治格局。

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財政危機的進一步深化

但即便如此，依然入不敷出，清政府的財政支出節節攀升，特別是軍費，甲午之後，清政府投入大量資金建設新式陸軍。庚子之後，清政府軍費更是進一步猛增，籌建陸海軍，都是相當燒錢的。戰前的軍費預算是3600萬兩，到宣統三年已達到1.37億兩。

其次便是賠款，甲午戰爭賠款2億兩白銀，庚子賠款 4.5 億兩白銀，加上一些其他條約賠款，中國應償付本息總額巨大。清政府雖曾多次下令「開源節流」，可實際上「開源」愈廣，「節流」卻是難見。

《辛丑條約》簽訂現場圖源/網路

為堵上這麼大的口子，清政府曾三次大規模發行公債，分別是光緒二十年的息借商款，二十四年的昭信股票和宣統三年的愛國公債。分別是為了籌集甲午戰爭軍費、支付對日賠款及鎮壓辛亥革命。清政府試圖仿效近代西方國家發行公債以籌集資金，但實際上老百姓並不買賬。一次次的戰敗和無休止的盤剝早已將百姓對政府的信任降至冰點，政府有時還會強行要求官民認購，等於是另一種形式的捐輸，再加上沒有遍及各地的基層金融機構，老百姓買了也難以兌現，種種原因使發行公債收效甚微。

昭信股票圖源/網路

發行公債不利就只能從各國銀行團手中大舉外債。初期還是以短期小額為主。都是地方官員為鎮壓各地起義而舉債。越往後期限越長，金額越大。從甲午戰後到清政府滅亡，共計款項122筆，總金額達12億餘兩。大舉外債無異於飲鴆止渴，各地分攤款項節節攀升，使地方更加不願上繳收入，奏銷制度漸漸失去作用，原本的京餉協餉被以各種理由拖欠，中央與地方財權之爭愈演愈烈。清末最後十年間，清政府每年要支付本息1800萬以上，為帝國主義藉助經濟手段控制中國提供了便利。

一些有識之士意識到其危險，大聲疾呼不可大舉外債。但梁啟超認為單純抵制並無意義，抵制只是手段，對待外資「必能抵制而後能利用，抵制經也，利用權也。」他同樣清醒的意識到外債是把雙刃劍。「外資之性質極為危險，可以不借則不借為妙，當然一國資本未豐時，稍籍外債以潤澤之，有時亦收奇效，所視者，其用之途如何耳。若用之於不生產之業，則其害滋重。用之於生產之業，其利亦至溥。」而清政府所借外債主要是用於賠款，用於投資實業之處寥寥無幾，自然無益於經濟。

梁啟超圖源/網路

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財政比重的改變

隨著鴉片戰爭的爆發，外國經濟勢力的不斷入侵，關稅成為了清政府重要財政收入來源。鐵路等新興交通方式的出現，也為清政府帶來了滾滾財源。各國為了保證在華利益，對華大量借貸，以維持其經濟權益及政治權益。清政府在漫長的外交角逐中也逐漸學會了近代財政制度的運行規律，開始懂得利用國債聚斂民眾財富，並且藉助外國對華借貸，將自己與西方帝國主義勢力綁在同一個戰車上。

清末財政收入，從鴉片戰爭時的4000萬到同治年間的6000萬，再到甲午時的8000萬，1903年時達到2億，直至清朝滅亡已達3億。這麼快速的財政增長，與新稅源的開闢密切相關，其中尤以海關稅為主。

粵海關圖源/網路

第二次鴉片戰爭後，進出口貿易迅速發展，與之相伴的是海關稅的與日俱增。自1861年海關總稅務司開始統計海關稅以來，尚不足1000萬兩，至1910年已翻了四倍。這裡就不得不提到一個傳奇人物——英國人赫德，他自1861年代理總稅務司職務後，掌管中國海關近半個世紀，並以清廉的作風，高效的行政效率推動著中國海關的不斷發展。他本人也深入地涉足中國的政治經濟外交等領域，成為這個落後腐朽帝國中的一道奇異風景。但歸根結底，關稅仍為列強把持，很多時候要作為抵押以支付對外國銀行的借款，清政府只能得到少數，故稱關余。

赫德圖源/網路

另一個就是新興的厘金，在太平天國運動被鎮壓後，嘗到了甜頭的地方督撫也不願放過這個收入頗豐的聚寶盆，此後厘金徵收數額節節增長，在1911年的預算案中，收入已達4418萬兩，占收入總額的14.6%，厘金成為支撐清政府財政收入的一項重要稅種，直至1931年才廢除。

至1903年，關稅厘金占收入總額已過半，達50.9%，傳統的大項田賦則降至33.8%。農業稅的下降與工商稅的迅速增長反映了晚清以來社會經濟的增長和社會結構的變動。

同時在財政支出上也有了許多新的變化，前期財政支出主要是軍費、官俸、皇室費用、工程費用等固定幾項，短期增加了許多新的支出科目，包括債務費、教育費、農商費、交通和郵政費、司法費、外交費、洋務費、對外賠款等現代財政預算中的支出項目，體現出晚清的近代化趨勢。

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落後的金融體制

歷史書告訴我們，清朝覆滅的一大重要原因就是苛捐雜稅太多，以致民不聊生。誠然，清末財政的確內外交困，收入難以敷出，但要說民窮力竭倒也為時尚早。

晚清的稅負水平，較之同時期的西方國家來說其實並不算高，然而實際卻是財政拮据，人民也怨聲載道。直至甲午戰爭，清政府的財政收入占生產總值比重僅為1.9%。1908年對財政進行清理整頓後才增至4.35%，在20世紀之前的大部分時間內，這個數字都低於2%。而從平均稅負比重上看，至清朝滅亡，多在5%至7%這個範圍上波動。以日本為例，日本同時期的中央財政收入占國民收入比重最低也是24.4%，最高可達到42.2%，與清政府形成鮮明對比。日本之所以能夠承受比中國更高的稅率，首先是因為日本的人均國民收入比中國更高，即便稅率更高也不會過於影響生活。其次是日本的稅賦更顯公平，根據財力不同繳稅，相當於今日的財產稅，而中國無此規定，故富者愈富，貧者愈貧。

甲午戰爭圖源/網路

其結果就是甲午戰爭的失敗，在甲午戰爭中，日本採取各種手段籌集軍費，軍費支出達1億兩，而經濟規模為日本近十倍的清帝國卻只能靠借外債勉力維持，實際軍費支出不過五、六千萬兩。如此懸殊的動員差距再一次證明了沒有建立近代經濟體制的落後農業國是永遠無法動員起全部力量與強敵作殊死一戰的，其結果終究只能是失敗。

相對於日本而言，當時的中國稅負水平不算重，但考慮到當時的勞動生產率，這個程度卻也絲毫不算輕了。其原因是多方面的，一個重要的原因就是腐敗，官員欺上瞞下，隨意加派，大肆魚肉百姓。其次是由於人口迅猛增加，而耕地增長緩慢，導致人均耕地減少，人均產值明顯低於生產總值的增長和物價增長速度，無形中增大賦稅壓力。再者是清朝統治階級無力控制基層，地主豪紳把持一方，佔有絕大多數土地，大量收入為中間階級所盤剝，無地和破產農民迅速增長，成為社會一大不安定因素。最後就是統計不清，中央對地方的少報瞞報沒有有效應對措施。腐朽龐大的清帝國對腳下發生的事情茫然無措，只能眼睜睜的看著自己的基礎被侵蝕、蛀空、分崩離析。

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最後的努力

清王朝也不是沒有做過努力，預備立憲時，清廷學習近代西方國家的金融體制，將戶部改為度支部，並將財政部併入，中央設清理財政處，各省設清理財政局以統計中央及地方財政，但效果並不理想。1905年8月模仿西方國家中央銀行建立戶部銀行，屬於官商合辦，是我國最早的中央銀行，1908年，改為大清銀行，有發行紙幣、經管國庫等權項。

圖為大清銀行第一次會議官商合影 1908年圖源/網路

1910年設立資政院掌握議決國家財政預算大權。1911年1月擬定《預算冊式及例言》，規定預算以整年為計，先列歲入，再列歲出，各分「經常」「臨時」兩項，下設門、類、款、項、子目。11月公布的《重大信條19條》中。明確了預算案的應用。在新編製的預算案中，明確提出「必以收支為恆」的預算原則，並進一步要求「當和全國為一統系」和「暫分國家歲入、地方歲入」的要求，試圖劃分權責明確的中央和地方稅，建立現代財政預算體系。雖然未待實施，清王朝即轟然倒塌，但也初步開創和奠定了中國近代之後的預算框架體系。

資政院圖源/網路

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結語

自始至終，清政府都沒有動員起全部力量，徵用到足夠的錢款。其根源在於封建體制的落後與僵化，已不適於現代國家的發展，在這樣的封建體制內也不可能作出實質的改革。面對著傳統的高度集權的財政管理體制處於瓦解之中，同時新的財政管理體制又未能形成所造成的窘境，清朝統治者沒有意識到的是，近代金融體制的建立離不開人民的信心，對於已被人民拋棄的清帝國來說，任何努力都是徒勞的。天下大勢，浩浩蕩蕩，順之者昌，逆之者亡，武昌一聲炮響，臃腫的清王朝霎時間土崩瓦解，只留給後人無限唏噓。

參考資料：

1.《晚清財政經濟研究》周志初 著 齊魯書社

2.《中國近代海關史·晚清部分》陳詩啟 著 人民出版社

3.《外債與晚清政局》馬金華 著 社會科學文獻出版社

4.《地方遊離於中央：晚清「地方財政」形態與意識疏證——兼評陳鋒教授《清代財政政策與貨幣政策研究》劉增和 中國社會經濟史研究 2009.1

5.《近代中國財政預算制度的轉型與國家治理》馬金華 安徽師範大學學報(人文社會科學版) 2018.5

6.《論晚清的財政搜刮》蔡國斌 武漢大學學報(人文科學版) 2009.1

7.《晚清財政金融困局——兼論清亡的經濟動因》王子藤 重慶交通大學學報(人文科學版) 2017.8

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