土地承包法修改：進城農戶可自主選擇如何處分土地承包經營權

12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了新修改的《農村土地承包法》。這意味著，我國進一步加強進城落戶的農戶等承包農戶的權益保護，同時婦女也享有同樣的土地承包權益。

全國人大農業與農村委員會辦公廳主任何寶玉在全國人大當天舉辦的新聞發布會上表示，對進城農民來說，承包地和宅基地的權益是他們在農村的最後一點財產和利益，所以對部分農戶在進城後一段時間內，既有城鎮居民的身份同時又保留土地承包權益，整體上講不妨寬容一點、大度一點，不要一看到農戶進城，就急急忙忙把承包地收回來。

何寶玉介紹說，在保護進城農戶的土地承包經營權方面，《農村土地承包法》作了兩個修改：一是農民進城以前，不得以農戶退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件；一是刪除了要求進城農戶交回承包地、不交回就收回的規定，修改為由進城農戶自主選擇如何處分土地承包經營權，可以按照自願有償原則，依法將土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織其他農戶，也可以自願有償地將承包地交回發包方。

土地承包法的核心

當前中國實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這是農村改革的重大成果，也是憲法確立的農村基本經營制度。根據憲法制定的《農村土地承包法》自2003年施行。

何寶玉說，這部法律從2003年實施以來，對於穩定農村基本經營制度，維護農村集體土地所有權和廣大農民的承包土地經營權，促進農村土地承包關係的穩定，促進農業農村經濟的健康發展和農村社會和諧穩定都發揮了非常重要的作用。

在《農村土地承包法》中，核心內容是承包期內不得隨意調整農民的承包地，不得隨意收回農民的承包地。

何寶玉稱，穩定農村土地承包關係，保護農民的土地承包經營權，很重要的一點，就是發包方在承包期內不得隨意收回承包地，使廣大農民真正地感到土地承包經營權是有切實保障的。否則，如果發包方可以隨便收回承包地，穩定的土地承包關係就無從談起。

隨著工業化、城鎮化的迅速推進，大量農民進城務工，有的離土不離鄉，繼續經營承包地；有的離土又離鄉，全家進入城鎮工作生活，繼續經營承包地面臨現實困難。這種情況下，特別是一部分農民進城後，尤其是全家進城，他們的土地承包經營權比較容易受到侵害。

為了維護進城落戶農民的土地承包權益，推進城鎮化發展，2014年7月，國務院發布《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》中明確提出：現階段，不得以退出土地承包經營權、使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的三個條件。

2016年10月中辦、國辦發布的《關於完善農村土地所有權承包權經營權三權分置辦法的意見》，該意見重申，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。

何寶玉表示，根據文件精神，這次修改《農村土地承包法》專門增加了一項規定，「國家保護進城農戶的土地承包經營權，不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件」。

從目前的大部分情況來看，農戶進城後一段時間內還是不穩定的，因為經濟形勢在不斷變化，遇到經濟形勢比較困難的時候，農民可能還要回去。在很多農民全家進城後，在城市中不一定能穩定下來，完全享受城市的社會保障需要一段時間。客觀上還有很多農戶進城後，雖然全家遷到城裡了，但是還需要在城鄉之間往返，經濟好的時候就在城市，經濟困難的時候就回到農村。如果農戶一進城，就收取承包地，反而造成有些農戶不願意進城。現在很多青年農民自己把戶口遷到城裡、鎮上或者縣城裡，但是把老人留在農村，不能說他們沒有這方面的考慮。

總體上看，何寶玉表示，中國的城鎮化也好，還是農民進城後的市民化也好，都是一個長期的過程，不可能一蹴而就，對此要有歷史耐心。

農民進城保留承包地要寬容大度

2015年8月，國辦印發了《關於加快轉變農業發展方式的意見》，其中提出，在堅持農村集體土地所有和充分尊重農民意願的基礎上，在農村改革實驗區穩妥地開展農戶承包地有償退出試點，引導有穩定非農業就業收入、長期在城鎮居住生活的農戶，自願退出土地承包經營權。

黨的十八屆五中全會也提出，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農村轉移人口轉為城鎮居民，維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自願有償轉讓上述權益。

根據這項考慮，本次會議在修改《農村土地承包法》對保護進城農戶的土地承包經營權的規定作出了重大的修改。比如，在第26條做了一個區分，原則上說，在承包期內承包方不得收回農民的承包地，但是底下又區分了兩款，即農民進入小城鎮的，可以按照他們的意願保留土地承包經營權或者流轉土地承包經營權。第三款又作了一個規定，農民全家遷入設區的市、轉為非農業戶口的，應該交回他們承包的耕地和草地；承包方不交回的，發包方有權收回。

何寶玉稱，這次根據中央的規定做了很大的修改，作了新的規定，承包期內，承包農戶進城落戶的，不管進到哪個城市，在承包期內不得收回承包地，而是要引導支持承包農戶按照自願有償的原則，依法在本集體經濟組織內部轉讓土地承包經營權，或者把承包地交回發包方，也可以鼓勵承包農戶流轉土地經營權。因為三權分置後，區分了土地承包經營和土地經營權，允許農戶自願有償地把自己的土地承包經營權完全地轉讓給自己同村的其他的農戶，或者是有償地和集體商量，退出承包關係。但前提是農民自願的，或者如果不願意這麼做，還想保留，可以把土地經營權流轉給其他人，應該說這樣規定更符合中央的精神。

「我們相信這次修改後的農村土地承包法對於鞏固和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營制度，保持農村土地承包關係穩定並長久不變，維護農村土地承包經營當事人的合法權益，進一步促進農業農村發展和農村社會穩定，都將發揮積極的推動作用。」何寶玉說。

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