退地不再是進城條件：就該保護農民承包權

2018年底，兩個關於土地制度的重要改革悄然出台。論者不多，不代表改革不重大。不誇張地說，這是改革開放後農村土地制度最大的一次調整。

第一個改革是2018年12月23日提交全國人大常委會的《土地管理法》修正草案。草案規定，「非農建設用地」不再必須先國有化。這是個重大的改變。

也就是說，將來城市化擴張到郊區農村，建設公共設施或商業開發，集體土地可以「直接入市」，而不是先由國家徵收。這項改革最大的價值是，城市資本可以直接進入農村，和農民對話，開發農村資源。農民參與市場博弈，享受更多城市化福利。

第二項改革是2018年12月29日，全國人大常委會表決通過《農村土地承包法》修正案，並於2019年1月1日施行。此次修法最重要的內容，是在原有集體土地所有權、土地承包經營權「兩權」外，創設了一個新的「土地經營權」——也就是近幾年農村土地改革中熱門的「三權分置」。

過去學術界和媒體談「土地經營權」，單指農民承包集體土地獲得的經營權利。此次新法強調「土地經營權」，是一種法律上的創設。農民可以在農村集體內流轉經營權；也可以將經營權出租（轉包）、入股或以其他方式流轉給他人。「土地經營權」被提高到物權的高度，農民將擁有更多話語權。

兩場看似在不同領域的改革，都涉及一個共同的話題：農村土地「入市流轉」。前者更多發生在城市周邊，後者影響範圍更廣，內容也更豐富。農民將從土地上獲得更多權利。

當土地成為法律上的「資本」，農民通過土地出租、抵押、入股，可以獲取資金，有利於發展生產，改善生活。擅長農業生產的單位和個人，通過經營權流轉，可實現生產集中，規模經營。

可以想見，隨著改革的深入，沉睡的農村資本和低效的勞動生產方式，都會大幅度改善。這正是深化土地改革，促進要素流轉的積極意義。

此次農村土地承包改革還有一大亮點：「國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。」過去「人走地退」的承包模式名存實亡，農民進城不必再擔心失去土地，這有利於城市化的進一步發展。進城後富裕起來的農民或企業家，可以在農村集體土地建造別墅，改善生活。這將大大有利於農村面貌的改善。

儘管農民的選擇和自由權，還受到很大限制，不過農村土地制度的長期輪廓，已經浮出水面。

國家所有權和集體所有權之下，是農民的承包經營權。承包經營權長期穩定（第一輪承包到期之後，再延期30年），農民可以再將承包的土地流轉出去，獲取收益。未來的改革將是解除各種各樣限制，使流轉更加自由，權利保障更充分。

未來，村集體名義擁有土地所有權，可依法收回（有償徵收）。實際運作中，承包土地的農民可以自由「處置」土地——集體以外人員登記後，也享有一切承包權益。通過這種方式，實現中國農村真正的土地自由流轉。

（來源：新京報 陳興傑）

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