蔡昉：為處理好政府和市場的關係貢獻中國智慧

黨的十八屆三中全會指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。習近平總書記在黨的十九大報告和慶祝改革開放40周年大會上的講話中，反覆強調使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。在過去五年多的時間裡，我國經濟體制改革全方位推進，主要領域「四梁八柱」性改革基本出台，取得了開創性的成績。改革圍繞轉變政府職能、處理好政府和市場關係，在設立自由貿易試驗區、發展民營經濟、深化國資國企改革、發展混合所有制經濟、推動簡政放權和「放管服」改革、創新和完善宏觀調控等方面取得了顯著成效，激發了各類市場主體的活力，推動實現了科學發展和更高質量的發展。

把改革開放進行到底，繼續推進經濟體制改革，仍然要把處理好政府和市場的關係置於核心位置。政府和市場的關係問題實際上是一個世界性的問題，既是經濟理論研究的焦點，也是各國經濟發展實踐中的難點。經濟學家劉易斯曾經指出一個矛盾現象：「政府的失敗既可能是由於它們做得太少，也可能是由於它們做得太多。」自從他根據對世界經濟史的觀察於1955年提出這個著名的「劉易斯悖論」之後，在世界範圍內，對於政府應該做什麼、做多少的問題，理論上始終莫衷一是，實踐上也仍然沒有破題。我國經濟體制改革40年的實踐，特別是黨的十八大以來開創性的探索，既提出了相關的問題，也積累了寶貴的經驗，提煉出了關於政府和市場關係的中國智慧，有助於我們加深理論認識，並有針對性地用來指導改革的實踐。

首先，在資源配置領域和直接經濟活動中，要使市場發揮決定性作用。世界各國的經濟發展實踐表明，市場既為經濟活動主體提供了最有效的激勵機制，也對各種生產要素和資源提供了最有效的配置方式。在改革開放40年來的實踐中，我們逐步深化了對市場作用以及政府和市場關係的認識。在改革的早期，我們分別經歷了對市場作用的若干個認識階段，從排斥市場機制到把市場作為計劃經濟的輔助手段，進而強調計劃與市場相結合。黨的十四大明確了建立社會主義市場經濟體制的改革目標。黨的十五大以後提出要發揮市場在資源配置中的基礎性作用，直至黨的十八屆三中全會明確提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，實現了我們黨對中國特色社會主義建設規律認識的一個新突破，標誌著社會主義市場經濟的發展進入了一個新的階段。

市場在資源配置中起決定性作用，就是要在生產、流通、消費等經濟活動各個環節，通過形成完善的生產要素市場和產品市場，以要素的相對稀缺性和產品的供求關係決定價格，形成對投資者、創業者、生產者、流通者和消費者的引導信號，依此配置資源、平衡供給、鼓勵競爭，進而達到提高資源配置效率和激勵經濟活動的目的。我國過去40年的經濟體制改革，始終是圍繞建立社會主義市場經濟體制進行的，而最終明確確立市場的決定性作用，則是理論的邏輯結論和實踐的必然結果。

其次，以人民為中心的發展思想要求政府履行再分配職能，保障實現全體人民共同富裕。曾經在歐美和一些發展中國家大行其道的新自由主義經濟政策，通常建立在所謂「涓流經濟學」的假設之上，認為使少數人更富的經濟政策，最終會通過某種渠道惠及窮人。然而，無論在發展中國家還是在發達國家，都有大量的事實表明，雖然經濟增長、經濟全球化和技術變革，都可以產生做大蛋糕的效應，卻無一能夠保證自動把蛋糕分好，反而造成了收入差距擴大的弊端和社會兩極分化的惡果。誠然，市場機制通過有效配置資源和激勵經濟活動主體，是經濟增長的必要前提，但是，政府主導的再分配政策卻是促進社會公平正義、實現共同富裕不可或缺的手段。因此，處理好政府和市場關係是破解做大蛋糕和分好蛋糕兩難問題的鑰匙。

從以人民為中心的發展思想出發，必然要求更好發揮政府作用，把在發展中保障和改善民生作為公共品來提供。其一，政府促進社會公平正義，就是旨在疏通做大蛋糕與分好蛋糕之間存在的種種梗阻，創造條件使人人都有通過辛勤勞動實現自身發展的機會，共享改革開放的發展成果。其二，建立健全具有社會共濟性質的社會保障體系，在具有公共品性質的領域提供均等的基本公共服務，在具有準公共品性質的領域引領公共服務供給，是政府需要履行的職能，是政府不容迴避和不可缺位的責任。其三，對於因歷史、地理和環境等因素產生的社會脆弱群體，以及因突發災難和衝擊事件造成的困難現象，政府要實施特殊的經濟政策和社會政策，織就密實的民生保障網，通過扶貧、扶智、救助、托底等手段，使遭遇困難或災害衝擊的群體基本生活無虞，並能同等享受基本公共服務。

再次，宏觀調控政策立足於向市場釋放引導性信號，通過市場機制、以微觀主體的經濟活動反應為基礎，實施逆周期調節。市場活動參與者並非總是理性的，價格信號也會有失真或扭曲，供求關係既受國內生產的影響也受國際市場的影響，供給側和需求側都會產生對經濟增長的衝擊。這意味著，市場經濟總是在不斷的波動中，甚至是在逃不開的經濟周期中運行的。因此，在市場經濟條件下，主要以貨幣政策和財政政策為手段的宏觀經濟調控政策是不可或缺的。

宏觀經濟政策的作用在於，政府調控部門利用機制化手段放出調控信號，引導微觀市場主體行為，實現宏觀經濟調控意圖。通常，一個經濟體在特定發展時期具有由生產要素供給和配置水平決定的潛在增長率，而周期性擾動因素可能產生使實際增長率低於或高於潛在增長能力的傾向，分別會產生生產要素利用不足或通貨膨脹現象。因此，宏觀經濟政策的逆周期調節，就是通過或寬鬆或緊縮的貨幣政策，以及或擴張或收縮的財政政策，刺激或抑制投資行為和生產活動，使實際增長速度回歸到潛在增長率。在市場經濟條件下，這種調控的難點在於：既要影響引導投資和生產的市場信號，又不致扭曲要素和產品的市場價格。而破解難題的關鍵，一是讓宏觀調控意圖和引導性市場信號與微觀市場主體行為發生化學反應；二是良好把握宏觀經濟調控的尺度和時長，因時因勢地調整政策取向；三是聚焦於逆周期調節和防範系統性風險，避免摻加不屬於逆周期調控的政策意圖。

最後，產業政策更加突出普惠性，堅持競爭中性原則，注重與競爭政策保持協調性和一致性。政府實施旨在鼓勵微觀主體承擔風險進行創新的產業政策是必要的，也是各國的普遍做法，這是因為：第一，對全社會有益的創新活動，對微觀經濟活動主體來說卻具有不確定性，企業要根據技術發展方向和比較優勢動態變化方向作出預判，既有可能享受成功的收益，也不可避免地要承受失敗的風險。第二，技術進步的成果並不必然會滲透到社會的所有領域，從而也不意味著可以自然而然地促進整個經濟體的創新發展。第三，在經濟活動中防治污染和保護環境、在產業結構調整中去除過剩產能等，都具有外部效應，僅依靠市場自身的力量不足以解決問題。

在實施產業政策的過程中，政府有形之手和市場無形之手的關係最難拿捏，化有形於無形的關鍵在於把產業政策同競爭政策融為一體，使兩者協調發揮作用。應強化競爭政策的基礎地位，確保要素和產品價格信號不被扭曲以及激勵機制正確。政府對待市場主體要一視同仁，無問所有制類型、無問規模大小、無問中企或外資，堅持實行競爭中性原則和准入前國民待遇加負面清單原則，為各類企業創造公平競爭環境。產業政策要更多採用普惠性、功能性手段。

黨的十八屆三中全會召開五年多來，圍繞處理好政府和市場關係這一核心問題，我國經濟體制改革全方位推進，重點領域和關鍵環節改革不斷取得突破，不僅有效激發了市場主體的創造力，也讓穩健前行的中國經濟韌性十足、更具活力。全面深化經濟體制改革，在進一步做好上述四個方面工作的同時，還應該認識到：首先，政府和市場的關係本身並非一成不變，圍繞這個問題的改革也不可能一勞永逸。因此，對問題的認識需要與時俱進，改革的重點也會發生變化。當前的改革重點仍然是轉變政府職能，減少政府對資源的直接配置行為，給市場自主調節和企業理性反應留出充分的空間。其次，在政府作用和市場作用之間，既要劃分出清晰的邊界，使之各司其職，又要發揮兩者的協同作用，無摩擦地產生協同效應。最後，市場經濟體制和機制不是自然而然形成的，既需要足夠的歷史耐心使其全面發育，也需要時不我待地進行重點培育，通過深化改革，在頂層設計和於法有據的前提下推動制度創新。

（作者：蔡昉，系中國社會科學院副院長、學部委員）

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