2018 年各大城市上演「搶人大戰」，人口對於城市意味著什麼？｜2018 商業大事件⑨

有一些是持續變化的結果——它會進一步改變我們的生活；有一些是更不可控制力量對商業社會的干預，它使得市場參與者要不時調整自己的戰略；更有一些，它來自於公司自身，當公司發展到一定規模，它如何與公眾、消費者、公權力等環境因素調和。

有什麼樣的國家，就有什麼樣的企業。2018 年，商業世界一如既往變化很多。2018 年商業大事件，更多證實這一點。

在此前名為《人口它是個問題》的系列報道里，《好奇心日報（www.qdaily.com）》採訪了生活在 5 個城市的 22 個人，以及他們的家庭。

2018 年，各大城市變幻莫測的落戶政策攪動著各種各樣人的生活。

早在 2016 年 12 月，深圳市政府就首先大幅放寬了落戶的門檻，規定年齡在 35 歲以下，學歷在專科以上的人員可以申請人才落戶。此後，西安、烏魯木齊、福州、成都、長沙、濟南、廈門等城市紛紛跟進，並推出大體上同等寬鬆的落戶政策。

但這場爭搶人才的大戰正式成為輿論焦點還要等到 2018 年 4 月。西安市政府在當月宣布，僅在 2018 年前四個月，就有超過 30 萬人落戶西安。而天津在 5 月發布的海河英才計劃，由於在短短 24 小時內，吸引了近 30 萬人通過相關 APP 進行登記，成為了整齣劇目的最高潮。

2018 年各大城市的落戶政策帶動了新一波的人口流動，而這與中國以往的人口流動趨勢都完全不同，西安、天津、武漢、成都這樣的二線城市超越了傳統的北上廣深，成為了人們落戶定居的首選之地。

各級政府在總結 2018 年政績時，多了一個新的指標。在 GDP、財政收入這些傳統統計數據之外，他們現在同樣樂意大肆誇耀這座城市在過去一年引進的人才數量。

2018 年 12 月 11 日西安市政府宣布，自 2017 年放寬落戶門檻以來已經有 100 萬人在新政策下獲得了西安戶口，其中僅 2018 年就有 75 萬餘人。年末，成都市高新區政府公布，2018 年 4 月的金熊貓人才計劃發布以來，有超過 3 萬大學畢業生落戶，使得該區的各類人才達到了 52.5 萬人。武漢三個季度大學生落戶 20.5 萬人，是一年前的 2 倍。

與此同時，各大城市引進人才的速度並未放緩。2019 年 1 月，新疆推出天山工匠計劃，宣布要培養高技能人才 1.2 萬人。深圳出台了首個專門面向金融人才的支持政策，最高每人獎勵 10 萬元。廣州在 1 月 11 放寬了引進人才入戶的年齡限制。就連北京也宣布高技能人才可按規定申請人才引進，即使這座城市在兩個月前宣布，要在 2020 年前將常住總人口控制在 2300 萬以內。

我們在之前的報道里希望了解，這些看起來更像統計學報告的消息對身處其中的人們到底意味著什麼。

我們在天津受理落戶的行政許可服務中心見到章霞的時候，她正為戶口背後一連串的問題擔憂。她從小就在北京生活，還在一家國企單位工作，但她始終沒有拿到北京戶口，眼看著即將結婚生子，她擔心自己的孩子沒法在北京上學，也不想因此就回原戶籍河南，最終決定來天津碰碰運氣。

西安人王媛也是如此。2015 年，她從北京一所 211 大學碩士畢業。就讀於計算機專業的她，最理想的自然是在北京的互聯網公司工作，薪資高、生活體面。然而，因為擔心戶口問題無法解決，影響日後的生活，王媛還是決心回到西安，憑藉著自己的西安戶口買房，過上了朝九晚五的生活。

今年 31 歲的劉裕在天津當地租房，現在他需要時不時接待來看房的人，海河計劃發布後房價上漲，房東決心把房子賣了。劉裕在大學裡學的是 3D 美術設計。專業一共 15 個人，其中 10 個人都沒有留在天津，留在天津的都在幫同一家遊戲公司做外包的 3D 建模貼圖，「屬於比較低端的工作」。

64 歲的陳娟曾經在本溪鋼鐵下屬的建設總公司工作，現在已經退休。每年她有一半時間會住在上海生活的兒子家裡，等到開春才會回到本溪接一些工作，多掙些錢。她對如今的本溪有諸多不滿，醫保報銷的額度減少了，好醫生也都走了，「都不用兩年，本溪養老金肯定玩完」。而當地 24 歲的公務員劉源告訴我們，「潛意識就是覺得我應該在外面工作，不應該回來。」

28 歲的西安人袁琪原本打算在上海賺錢，在西安買房，但看到節節攀升的房價，也打消了這個念頭。反正都買不起房，為什麼不索性留在上海呢？

……

在每個城市的被採訪者身上，我們都能看到戶口對個人生活的巨大影響。職業選擇、結婚生子、個人成長乃至消費方式。是否受制於它決定了一個人的生活軌跡，也決定了一個人的人生態度。反過來說，這 22 個人的生活也成為他們所在城市狀態的折射點。

無論在之前的系列文章還是在本文里，我們試圖梳理人口政策在 2018 年前後發生變化的主要背景，以及它們會在哪些層面上產生影響。最重要的是，中國的城市化進程依然在繼續，如今看起來像是平衡資源的做法，是否能在根本意義上緩解各種問題？

過去很長一段時間內，中國各級政府對於人口的態度並不友好，甚至可以算得上是嚴加防範。他們相信過多的人口對於經濟發展是一種負累。

長期以來的政局不穩定使得中國處在一個極度貧困的狀態當中。根據世界銀行的數據，1976 年中國城鎮人口的恩格爾係數（食物開支占家庭總開支的比例）為 57.6%，而農村恩格爾係數高達 67.6%，相關標準認為，恩格爾係數高於 60% 就屬於貧困的範疇。而在當時中國的 9.3 億人口當中，有 7.7 億人都生活在農村。

在毫無工業基礎的情況下，勞動力事實上處於一種過剩的狀態。中國社科院副院長蔡昉援引諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑟·劉易斯的理論認為，在當時中國大量的勞動力都被困在農村，並且由於生產效率和生產條件所限，並未發揮最大作用，甚至可以被認為是毫無產出。如果以勞動效率作為衡量人的價值的標準，那麼過剩的勞動力顯然毫無價值，並成為純粹的消費者。這正是從 1980 年代開始全面實施強制計劃生育政策背後的一大動力。

然而這個情況在近年來發生改變。由於中國在 40 年間經濟飛速發展，從而吸納了大量的農村勞動力。國務院發展研究中心在 2004 年的報告就指出，全國 20% 的農村已無多少剩餘勞動力。《重慶晨報》在 2012 年的報道進一步寫道，全國農業從業人員有接近三分之一在 50 歲以上，中西部地區 80% 的農民都是 50 歲以上老人，每年撂荒的耕地近 3000 萬畝。

時至今日，中國勞動力已經從過剩變為短缺。「工業化的推進和戶籍制度的放寬促進了以年輕人為主的勞動力從農村向城市轉移，中國已經迎來了充分就業的發展階段，勞動力從過剩變為短缺。」日本經濟學家關志雄這樣寫道。

讓中國勞動力顯得更加稀缺的則是計劃生育政策帶來的後果。這一結果在 2018 年表現得更為明顯。多地陸續公布的數字顯示，這一年的中國出生人口大幅下降。而生育率居於全國第一的山東，也出現明顯的下滑。

中國原本龐大的年輕人口紅利即將消失。2019 年 1 月 3 日，中國社科院發布的《人口與勞動綠皮書》沿用聯合國對於中國生育率的估算指出，最早從 2027 年開始，中國人口總量就會開始減少，而 2065 年的人口數量將會在大約 11.72 億人。

對於任何一座城市而言，這都會是一個巨大的挑戰。每年城市政府需要為了供養老人而支付數額龐大的養老金，而正在工作的需要繳付養老金的年輕人口數量卻在逐年下降。長期以往，養老金必將出現巨大的缺口，甚至影響到整座城市的正常運作。

在中國的部分城市，已經出現了這樣的問題。遼寧省本溪市，戶籍人口數量在 2000 年到 2016 年間從 157.1 萬人減少到 149.9 萬人。其中，18 到 35 歲這一年齡段的人口從 2010 年 36.2 萬人減少到 2016 年的 30.9 萬人，是所有年齡段中下滑幅度最大的。

本溪的財政收入也因為支柱產業本溪鋼鐵的業績下滑而出現大幅滑坡。2015 年全年的財政收入僅為此前一年的 40%。本溪人已經感受到醫院中，可以醫保報銷的額度在減少。他們甚至都相信，再過兩三年的時間，當地的養老金髮放就會成為一個難題。

清華大學城市規劃學者龍瀛等人的研究顯示，十年間中國 654 個城市中有 180 個城市正在經歷人口流失。而中國人口數量降福最大的省份黑龍江從 2010 年到 2017 年一共減少了 42.3 萬人，-0.41% 的自然人口增長率是全國最低。黑龍江也成為第一個養老金虧空的省份，人社部社保事業管理中心的數據稱其虧空總額達到了 232 億元。

使得中國各級政府開始關注人口的原因，除了人口本身越來越稀缺以外，其相對於其他生產要素的重要性也在加強也是一個不可忽視的因素。

資本、土地是改革開放以來，地方政府賴以發展經濟的主要要素。1994 年分稅制改革開始，土地出讓金被劃為地方財政收入。出售土地，來獲得財政收入的土地財政模式，成為了許多城市的發展路徑。根據財政部的數據，2017 年，全國國有土地使用權出讓收入達 5.21 萬億元，賣地收入與不含補助的地方一般公共預算本級收入的比例達到了 57.25%。

然而，房地產企業近年來壓力頗大。在銷售收入出現大幅放緩的情況下，這些公司的債務規模卻在不斷增加。地產公司拿地的規模明顯減少。中國指數研究院數據顯示，今年前 11 個月排名前 10 位的房企拿地金額和面積相比去年減少一半以上。同期中國 35 城住宅用地流拍率 22.8%，為 2008 年金融危機之後新高。

「隨著征地拆遷成本的逐漸增加和城市基礎設施建設成本逐年上升，地方政府通過土地出讓獲得的凈收益逐年下降。與此同時，土地金融和地方債取代土地出讓收入成為地方政府最重要的土地財政。地方債務規模的快速擴大，給中國經濟帶來了巨大的隱患。現有的土地財政模式難以持續。」浙江大學公共管理學院教授田傳浩在《土地制度興衰探源》一書中寫道。

通過資本投資基礎設施的收益率也越來越低。根據國家統計局的數據，基礎設施建設對於 GDP 的拉動率由 2009 年的 8% 一路下滑到 2017 年的 2.21% 。許多基礎設施事實上已經完全成為了一種浪費。《中國經營報》在 2013 年的報道就指出，武漢多個工業園區佔地面積超過 1 萬畝，規劃引進企業 1500 家左右，實際上目前只有入園企業 50 家左右。新華社曾援引國務院有關部門的數據稱，截至 2016 年 5 月，全國縣以上新城新區超過 3500 個，規劃人口達 34 億，相當於兩個中國。

天津就是這樣一個典型例子。申銀萬國的研究報告指出，2018 年天津土地流拍數量明顯較去年提高。其中一塊在 5 月流拍的土地在 11 月重新拍賣時，起拍價從原本的 17.4 億元降到了 10.7 億元。總體上來看，天津土地的溢價率跌幅超過 70% 。

而天津為了拉動經濟的濱海新區也始終沒有發揮作用。2018 年 1 月，天津市政府公布濱海新區的 GDP 數據，在將統計注水的部分去除以後，濱海新區 2016 年的 GDP 從 10000 億下降到了 6654 億元。而作為獨立規劃的新城，濱海新區曾在 2015 年被百度列為鬼城，他們通過手機百度的數據追蹤，認定這裡活躍人數不足。到了 2018 年，情況也未有太大的改善，許多辦公樓仍然是冷冷清清，街上也不見太多人影。

當土地財政、基礎設施建設無法再像往常一樣帶來足夠的收益，城市要獲得發展，自然就只有引入人口這一種方式。這或許正是天津在 2018 年 5 月急切地推出海河英才計劃的原因。

人口有許多種能夠帶動城市發展的方式。首先，引進更多人口有助於維持一座城市的房價，從而保證一座城市的財政收入。以西安為例，從 2010 年到 2015 年西安房價始終增長緩慢，長期維持在 7000 元到 8000 元左右的水平。然而自 2017 年西安降低落戶門檻以來，房價開始上漲，當地居民感受到的情況是，2017 年春節以後，基本上是每一個月漲 1000 元。

國家統計局數字顯示，2016 年上半年，西安新建住宅價格指數的同比漲幅在 0.2% 到 3% 這個區間。但到了 2017 年 3 月，同比漲幅就超過了 10%，7 月的同比漲幅甚至超過 15% 。當地《華商報》的報道也稱，「 2018 年 7 月截至 23 日，西安二手房均價 12244 元，同比去年同期上漲 57.10%。」

同樣的情況也出現在天津。在今年 6 月，多位天津房產中介表示，由於海河英才計劃的出台，像是武清這樣的郊區，房價已經上漲了 1000 - 2000 元，市中心漲幅則在 2000 - 3000 元。最樂觀的預測則是年內天津房價將會累計上漲 8000 元。在天津 2018 年多處土地流拍的情況下，落戶政策刺激下的房價上漲，有望讓更多房地產企業重新在天津投資，從而在某種程度上維持土地財政的延續。

此外，密集的勞動力本身對於城市的發展來說就是一個必不可少的因素。美國社會歷史學者詹姆斯·巴雷特研究了 20 世紀美國城市發展以及工業化之間的關係，他認為由於工業化促進了勞動分工，所以要獲得最大規模的生產效率，就需要充足的勞動力以填充流水線上的每一個崗位。正是在這個意義上，人口眾多並且密集的城市獲得了相比於鄉村更多以及更快的發展機會。

在更強調科技對於發展的作用的當下，密集的人口也能夠通過頻繁交流，提升創新的可能性。哈佛大學經濟學者愛德華·格萊澤稱其為接近性的作用。「創新為什麼會集中出現在矽谷等地？原因在於創意跨越走廊和街道要比跨越大陸和海洋更為容易……為了實現經濟的繁榮發展，城市必須吸引來更行各業的精英，並讓他們能夠進行合作。如果沒有人力資本，城市是無法取得成功的。」

然而，與經濟學家強調人口密集不同，中國各大城市想要招攬的人口還額外多出了「高素質」這樣一條限制。即使是號稱落戶門檻最低的西安，也會要求申請者至少是普通大中專院校畢業生。

真正一視同仁地面向所有人群的落戶政策其實並不存在。澎湃新聞今年 4 月的報道援引關注戶籍制度改革的公益人士韓呈祥的說法，「向農民工放開落戶政策，目前在全國來說並不多見。」為數不多的案例有鄭州於 2017 年 7 月宣布，包括城鎮就業居住 5 年以上的農村轉移人員、舉家遷移的農業轉移人員等幾類群體，可以在鄭州落戶。

「談經濟發展的時候，把流動人口視為人口紅利。談公共服務的時候，卻把流動人口視為了負擔。」財新援引一份關於流動兒童就醫政策報告的發起人李楠的說法，而這也恰恰是中國各級政府在面對人口問題時，表現出來的投機態度。

2018 年 3 月，北京發布了新的落戶政策，允許符合資格的人才直接落戶，而相應的資格包括近 3 年獲得股權類現金融資 1.5 億元、或者近 3 年每年應稅收入超過上一年度全市職工平均工資 6 - 8 倍的研發人才、或者「千人計劃」和「海聚工程」的中國籍入選專家等。符合上述要求的人其實寥寥無幾。

而在另一方面，北京卻在通過疏解部分產業管控北京人口。2018 年 11 月底，北京市發改委宣布疏解行為成效顯著。上述北京城六區在 2016 間至 2017 年間的常住人口數量減少了 74 萬人。受此影響，北京全年的常住人口 20 年來第一次下降，變成了 2017 年的 2170.7 萬人。而這還不夠，相關負責人表示，城六區常住人口要實現到 2020 年比 2014 年下降 15 個百分點左右的目標，任務比較艱巨。

在 5 月出台了海河英才計劃之後，天津迅速打上了補丁，尤其是「落戶者不得在外地有工作和社保」的規定，杜絕了想要來天津享受教育、社保等福利，但卻並不打算在天津納稅的人群。

就連西安也並不認為人口就完全是有利的，5 月他們發布管理意見，要求在重點歷史文化區域疏散人口 3 萬人。西安市規劃局副局長肖青利表示，因密度過高的建築和過度集聚的人口，引發了城市天際線缺乏變化、氣體污染散逸困難、交通擁堵、教育、醫療難以滿足需求等一系列城市問題。因此，要有序疏解大中城市過密的建築和人口。

甚至，就連一些已經在西安落戶的人口，也未必能夠得到應有的權利，例如西安市政府在 2018 年 5 月發布通知，規定 2017 年 11 月 21 日以後的新落戶人口，須回原戶籍所在地參加當年高考。獲得戶口並不能保證就能在這座城市享有完整的權利。

如此對待人口的態度背後，其實是一種在中國頗為流行的實用主義論調。既然凡事都有雙面性，那麼就取其精華、去其糟粕。城市歡迎能夠帶來更大發展潛力的人才，但卻排斥那些製造問題的居民。其中的弔詭之處則在於，一座城市所謂的發展和問題，則完全取決於一部分人對於城市的想像。

有時候，這類想像和大多數人相符，更多基於一種科幻式的烏托邦概念。小說中的鱗次櫛比的高樓大廈，清潔乾淨的地面街道，整齊劃一的城市風格，或許仍然是許多人關於城市創造美好生活的終極描摹。也有時候，想像會帶上政治和歷史的印記，如同牛津大學人類學者項飆在評論這一輪北京非首都功能疏解時所說的那樣，「以紫禁城為中心的老北京，將成為一個沒有自發社會生活的中央政務區。這彷彿一種全新的現代式的對於中央權力的想像——宛如機場中的電腦控制中心。」

這些觀念的共同點則都在於，他們都將城市視作為一個獨立存在的機體。彷彿只需要直接對城市的建築以及空間進行合理的規劃，就能夠接近一個完美的模型。然而，高樓大廈、綠地空間、高架鐵軌本身均不構成城市，只有當居民穿梭並生活於其間，城市才能發揮其功能，如同曾經輝煌的馬丘比丘以及吳哥窟，他們在荒廢之後，只能算是旅遊景區，而並非真正的城市。

「人們共同努力所產生的力量是文明取得成功的核心理由，也是城市存在的主要理由……永遠也不要忘記，真正的城市是由居民而非由混凝土組成的。」格萊澤這樣寫道。

對於這樣將人口視為一種招之即來、揮之即去的資源的處理方式，經濟學者大多都持一種否定態度。除了認為其中的做法並不符合道義以外，格萊澤還從整體國家的效用去闡釋這一觀點。他相信，人們之所以會來到城市，是因為相比起他們原本的鄉村居所，城市能夠提供更多的機會以及設施。因此「增加對城市基礎設施的投資，讓更多的人能從中受益，對於整個國家來說，這也更加符合成本效益原則。」

放在中國的語境之中，一個例子可能就是留守兒童的教育問題。在鄉村，由於農村空心化，許多鄉村學校已經因為生源不足，而被相繼裁撤，這使得留守兒童無法得到足夠的教育。但如果他們能夠隨著父母進城，就會有相應的打工子弟學校接管他們的教育問題——直到有關部門迫使一些學校關閉。

正確的做法並非排斥人口，而是如何通過提供更完善的公共服務，從而將人口納入到城市的運作當中。「經濟聚集和城市擴張是發展的客觀規律。從正面來說，聚集和城市的擴大帶來聚集效應，城市的規模經濟對經濟發展和提高人們的生活質量有利。」上海交通大學經濟學者陸銘在《大國大城》一書中寫道。他認為，通過加強社會管理水平以及提升科技水平，上海這樣的大城市的承載力可以進一步擴容，而不是僅僅局限在目前 2500 萬常住人口這一規模。

事實上，經濟學者始終將城市與人口的關係視為一種動態平衡。由於人們相對都享有一定程度的遷徙自由。前往某一座城市生活，如果不是因為不可抗因素驅動，那麼都是權衡利弊之後的結果，因此人口自然會流向他們認為可以獲得更高收益的城市。

從 2018 年來看，主流的政界觀念仍然將人口視為一種可以通過行政手段配置的資源。過去一年多里，各地吸引人才的方式，無外乎提供戶口或者補助兩種。從某種程度上來說，這確實會影響到一些人的短期規劃，但卻並不足以構成更長期的遷徙動機。

以西安、為例，儘管放寬了落戶政策，真正落戶的其實仍然是那些已經在西安工作多年的人。第 100 萬名在西安落戶的連運傑，他已經在西安中建三局西北公司工作多年，還曾被評為陝西省勞動標兵。《華商報》在相關部門的支持下，對 200 位新落戶的西安人進行了調查。其中接近 60% 在落戶前就在西安工作。此外，在西安市某主城區訪問的 50 人中，落戶前在西安工作的占 57%；落戶後尚未在西安工作的佔比 43% 。

許多當地的年輕人仍然沒有改變他們想要離開這些城市的願望。學習新聞的學生認為當地沒有成熟的市場化媒體，因此晉陞空間有限。學習設計的畢業生則更願意前往北京、上海，因為這兩座城市的設計產業更為發達。更不用說，計算機專業的畢業生基本都會試圖在北京、杭州、深圳這些地方尋找工作，阿里、百度、騰訊這些公司能夠提供更優厚的薪水以及發展前景。

在這個意義上，2018 年中國各大城市以搶人為目的的政策，在更長的時間段內會產生怎樣的效果可能還不好說。城市的競爭力始終仰賴於基礎設施、氣候環境、未來發展等多種不同的因素，而非目前這些短期政策可以達到。

題圖及 Banner 分別來自《歸途列車》《摩登時代》劇照

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