玻璃棧道亟需納入國家監管範疇
記者 陳磊 通訊員 趙婕
這樣的地方你敢走嗎?
一條寬2米、長95米的玻璃棧道,圍繞著山體蜿蜒而建,一側是陡峭的山壁,一側是深谷。靠著玻璃棧道的外沿欄杆往下看,瞬間就有一種眩暈的感覺。這條玻璃棧道,高峰時有6萬人次經過。
《法制日報》記者梳理公開資料發現,自2009年10月出現第一條玻璃棧道以來,我國目前至少已經建成了62條玻璃棧道。隨之而來的問題是,玻璃棧道由於高懸於空中,在給遊客帶來刺激感覺的同時,也出現了一些安全事故,引起社會廣泛關注。
那麼,玻璃棧道到底是景區的一個旅遊項目,還是景區必要的基礎設施?到底應該由哪個政府部門監管?
各地紛紛建造玻璃棧道
雖然刺激但有安全隱患
今年元旦前的一天,記者乘車趕到華北某地一家景區,這裡有一條聞名全國的玻璃棧道。
當天9時,記者趕到景區遊客服務中心準備購票進入,當地天氣比較寒冷,最低溫度是零下16攝氏度。
遊客服務中心沒有多少遊客,顯得有些冷清。記者以遊客身份一邊買票,一邊諮詢:「這麼冷的天,玻璃棧道還能上嗎?」
售票員說:「玻璃棧道關閉,不開放。」
記者問玻璃棧道何時關閉?售票員說,已經關閉幾個月了,一直沒有接到開放的通知。
記者說是慕名而來而且有朋友剛來這裡拍過視頻。售票員說,接到上級通知,省內所有玻璃棧道都關閉了。
記者與兩三名遊客買票進入景區。乘坐索道到達山頂後,走出索道站點,在售賣電瓶車票的遊客服務中心看到一張「溫馨提示」,內容如下:尊敬的各位遊客您好,根據文件通知,景區玻璃棧道、廊橋暫不對外接待遊客,請大家合理安排遊覽路線,謝謝您的理解。祝您旅途愉快!
沿著蜿蜒山路,記者和其他幾位遊客朝著玻璃棧道走去。
根據公開資料,這條玻璃棧道開放於2014年9月,用3.2厘米厚的雙層夾膠玻璃與不鏽鋼龍骨架結合建成。
在距離玻璃棧道大約200米遠的地方,有一座公共廁所。記者看到,廁所後面的石壁旁存放了兩塊布滿裂紋的雙層玻璃,規格是:厚3.2厘米、寬90厘米、長132厘米。
據了解情況的人士說,因為經常有落石砸壞玻璃棧道,所以棧道上的玻璃需要及時更換。
景區一位工作人員介紹,玻璃棧道的客流量很大,尤其是在五一、十一假期,最多時有6萬人次走過。
在玻璃棧道入口處,柵欄敞開,並沒有工作人員看管並禁止遊客進入,不像售票處工作人員所說的「棧道關閉」。
記者隨後踏上玻璃棧道,看到有父女兩人駐足不前,父親30多歲,女兒七八歲,小女孩只是偶爾往前探著身子透過玻璃棧道看外面的懸崖。
問其為何不往前走,小女孩說「害怕」。
記者繼續往前走,山風吹過身體,再加上玻璃棧道滑溜溜的,走路感覺搖搖晃晃。
正往前走,突然聽到前方傳來「砰」的一聲響,記者趕緊抓住棧道外沿的欄杆,待站穩後又挪向靠近山體的一面,貼著光滑鋥亮的石壁站好。
待一切歸於正常,記者貼著石壁挪到聲音傳來的地方。原來是天氣太冷,一名遊客不慎將玻璃保溫杯摔在玻璃棧道上。滿地的碎玻璃碴子,短短几分鐘已經被凍在地上,灑在地上的水也很快凍成了冰。發生這種意外後,幾名遊客開始撤往棧道入口。
記者繼續走完剩下的玻璃棧道,一路上基本沒有遇到遊客,只在返回入口時遇到一對情侶。記者告訴他們前方有碎玻璃碴子,他們一聽,轉身和記者一同往回走,並稱以後不想再走這種危險的地方了。
玻璃棧道的危險可謂人所共知,但玻璃棧道卻在許多地方都存在。
《法制日報》記者根據公開報道進行不完全統計發現,截至2018年年底,全國共有20個省份建有62條玻璃棧道,其中江西省最多,有10條；浙江省次之,有8條；河南省居第三,有5條。
玻璃棧道屬高風險項目
尚無專門部門負責監管
根據公開資料梳理,國內最早建成的一條玻璃棧道是江西撫州大決山「太空步廊」玻璃棧道,時間是2009年10月。「太空步廊」玻璃棧道建造長度100米,採用全透明古棧道形式,在峭壁上懸空通過。
玻璃棧道由於其獨特的視覺效果和體驗效果,受到遊客的廣泛關注和追捧,全國各地的玻璃棧道景區如雨後春筍般出現。
2012年,重慶市石柱土家族自治縣黃水國家森林公園大風堡玻璃廊橋開放,號稱當時亞洲第一大懸挑玻璃橋。
2014年,河北白石山開放了國內海拔最高的玻璃棧道。
同年,湖南石牛寨開放了中國第一個玻璃懸橋,隨後又開放了首個音樂玻璃棧道。
2015年,北京市平谷區天雲山景區的玻璃棧道開放,號稱是全國最長的玻璃棧道。
《法制日報》記者根據公開報道統計發現,2015年全國有9條玻璃棧道開放,2016年是17條,2017年達到21條,2018年有8條。
在總計62條玻璃棧道中,除了江西、浙江、河南之外,重慶和福建各分布4條,湖南、湖北、雲南、四川、河北和廣東各3條。
玻璃棧道直接帶來了遊客數量。數據顯示,北京市平谷區京東石林峽景區建成415平方米玻璃觀景台,遊客量從過去的每年不到10萬人,增加到每年70萬人。
隨著玻璃棧道數量的增長,相關安全隱患也頻繁發生。
2015年10月,河南一家景區的玻璃棧道其中一塊玻璃被遊客的不鏽鋼水杯砸壞,圖片顯示,整塊玻璃呈爆炸性裂紋。
2016年9月13日,湖南張家界天門山玻璃棧道上,遊客被懸崖上方滾下來的大石頭砸中右腳,頓時血流如注。
那麼,該如何看待玻璃棧道呢?這是必要的旅遊設施還是旅遊項目?
對此,北京市法學會旅遊法學研究會會長楊富斌在接受《法制日報》記者採訪時說,玻璃棧道可以看成是旅遊景區開設的旅遊項目,用以吸引遊客。在實踐中,玻璃棧道也多是單獨收費,不包括在景區門票之中。因此,具有高風險的玻璃棧道,應該被納入旅遊項目的監管範疇,由相關部門負責監管。
「原則上,誰審批誰監管。就旅遊行業來講,市場監管部門、應急管理部門、文化旅遊部門都可以進行監管。」楊富斌說,尷尬的是,出於規避監管的考慮,針對這種新的旅遊業態,相關部門可能都不願意監管。
在中國科學院旅遊研究與規劃設計中心主任助理齊曉波看來,玻璃棧道並非必要的旅遊設施,因為有木棧道、索橋等相關設施可以替代。
「一般來說,棧道項目的報批立項是和景區規劃融合在一起的,按照景區的建設規劃等相關流程通過規劃評審,通過項目所在地區縣或城市規劃委員會,並報發改委立項。」齊曉波對《法制日報》記者說。
「玻璃棧道目前沒有專門的審批機構,其監管也存在一定的缺失,沒有專門負責的部門,也沒有統一的監管標準。」齊曉波說。
華僑大學旅遊學院院長、旅遊科學研究所所長鄭向敏告訴《法制日報》記者,玻璃棧道的監管確實是一個問題,因為玻璃棧道同時承載交通功能和特種設備功能,暫時沒有一個專門部門進行監管,但玻璃棧道畢竟屬於高風險旅遊產品,亟需納入監管範疇。
明確主管部門監管職責
及時制定建設標準規範
2017年2月,北京市旅遊發展委主任宋宇在全市旅遊行業安全工作大會上說,將協同北京市安委會研究商討確定景區內此類玻璃建築的監管主體責任。在相關管理措施出台前,景區禁止建設玻璃棧道；已經建有玻璃棧道這類項目的景區,要嚴格安全管理責任。
2018年3月,《國務院辦公廳關於促進全域旅遊發展的指導意見》提出,要強化旅遊安全保障,包括強化對客運索道、大型遊樂設施、玻璃棧道等設施設備等重點領域及環節的監管。
2018年7月,文化和旅遊部在官網發布《慎重選擇高風險旅遊項目》,其中提到:「玻璃棧道等一大批充滿刺激和挑戰的高風險旅遊項目越來越受到廣大遊客、尤其是年輕遊客的喜愛。高刺激伴隨著高風險……為此,文化和旅遊部提示廣大遊客要安全為先、量力而行,慎重選擇高風險旅遊項目。」
2018年8月1日,河北省住建廳會同省質監局、省旅發委、省安監局組織編製的《景區人行玻璃懸索橋與玻璃棧道技術標準》開始實施,其中對景區人行玻璃懸索橋與玻璃棧道建設材料、設計、施工、驗收、檢測與評定以及運營安全管理等均提出了明確標準規範。
這是國內第一部專門規範景區人行玻璃懸索橋與玻璃棧道建設與管理的技術標準。
在楊富斌看來,將玻璃棧道納入國家監管範疇並出台相關規範,毋庸置疑。因為涉及多個部門監管職責,可以由國務院規範,也可以由住建部門、市場監管部門、應急部門、文化旅遊部門聯合進行規範,但需要明確一個主管部門履行監管職責。
「對於這種新的旅遊業態,比如明確由文化旅遊部門管理,文化旅遊部門就要履行監管職責,如果不明確,文化旅遊部門想管也管不了。」楊富斌說,如果國家層面制定規範條件不成熟的話,各個地方可以根據自身情況制定地方法規、規章進行規範。
鄭向敏的建議是,首先應該由國務院明確玻璃棧道歸屬哪個部門負責監管,如果國務院沒有明確,應該由相關部門合力出台相應規範,聯合對玻璃棧道的建築標準、安全管理等進行監管。
「玻璃棧道和索道等一樣具備觀光、體驗、交通的性質,只是表現形式不同,所以,玻璃棧道應該像索道一樣接受標準規範、檢查驗收和安全管理。」鄭向敏說。
齊曉波同樣認為,玻璃棧道的規範迫在眉睫,亟需引起國家相關部門、有關地方的重視。
「玻璃棧道的規範是一個綜合性問題,除了文旅部門之外,應該聯合其他相關部門共同就報批立項、建設施工標準、土地使用、監管運營等方面共同予以明確要求和標準。」齊曉波說,「相關管理規範可以借鑒我國主題公園的管理辦法。」
2018年3月,國家發展和改革委、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部、國家旅遊局聯合印發並實施《關於規範主題公園建設發展的指導意見》,以規範主題公園的建設發展,特別是規範主題公園建設發展中出現的概念不清、盲目建設、模仿抄襲、低水平重複等問題。
接受採訪的專家都認為,玻璃棧道作為新興旅遊業態,建設與規範仍需要一段時間,但從目前來看,不管是行業主管部門,還是各地都已經開始重視和關注,相信玻璃棧道能夠很快「有序安全合規」。
