美國發布《國家生物防禦戰略》對我可能產生的影響及對策建議
2018年9月18日，美國政府發布《國家生物防禦戰略》。這是特朗普政府首份針對生物安全的國家級戰略，也是其迄今為止最為全面、系統地應對各類生物安全威脅的戰略性文件，代表了美國對國內國際生物安全能力建設的新方向。該戰略與此前發布的《國家安全戰略》一致，突出了明顯的針對性和進攻性，暴露出防線前移、全球行動、主動干預以及力求主導國際多邊進程等野心，將對新時期我生物科技發展及生物安全能力建設形成戰略擠壓，並影響全球生物安全格局走向，值得高度關注。
一、美國《國家生物防禦戰略》的主要特點
美國《國家生物防禦戰略》將自然發生、意外事故或人為故意造成的生物威脅並重，並突出傳染病和生物武器威脅，確定了感知、預防、準備、響應和恢復等五大重點建設和管理目標。同時，該戰略首次成立了內閣級的生物安全指導委員會以加強全國各部門的協調，更加強調以監測和情報為核心的風險評估在生物防禦中的重要地位，並要求加強對高風險性生物技術研發活動的全球監督。總體來看，該戰略主要具有以下突出特點：
（一）將生物防禦戰線向國門之外前移，突出強調全球應對能力
美國《國家生物防禦戰略》主張運用本國和夥伴國的力量加強全球監測、全球評估，以及全球生物安全危機的應對能力，力圖內外結合將生物防禦的第一道防線前置，禦敵於國門之外。具體內容包括：強化全球生物監測系統的態勢感知、事故表徵和後果評估能力；加強國內外生物監測實驗室的監控運作能力；加強對本國及別國生物防禦能力的評估能力；加強對國內外生物武器的識別、調查、歸因和破壞能力；加強對生物武器材料的攔截、禁用、銷毀和追責能力；加強國際標本、試劑、情報的共享；加強國際調查、追責與制裁能力。美國家安全顧問博爾頓在發布會上表示：「美國正在不斷監測一系列國家和恐怖組織可能獲得威脅性生物武器的能力」，更是印證了提高情報發現分析能力和監測處置技術能力是該戰略的核心目標。
（二）與《國家安全戰略》整體銜接，針對性和進攻性意味明顯
美國《國家生物防禦戰略》強調與美國《國家安全戰略》方針一致，立足美國核心安全利益，遵從「美國優先」的基本原則。《國家生物防禦戰略》將《國家安全戰略》中與生物安全相關的所有重大事項納入其中，並更加具體化和更具可操作性，包括從源頭檢測並遏制生物威脅、支持生物技術和醫學創新、確保全球生物實驗室安全、加強全球情報共享、加強全球威脅打擊能力以及改善應急響應等。值得關注的是，《國家安全戰略》強調以實力維護和平，並將中國列為「戰略競爭對手」，而《國家生物防禦戰略》在生物安全領域的全球部署、全球監測、全球打擊能力建設以及與《國家安全戰略》的高度一致，無疑對中國的針對性和進攻性意味更加明顯。
（三）意圖主導全球多邊安全合作進程，強化生物安全領域話語權
美國《國家生物防禦戰略》在多個章節強調將與多邊組織和夥伴國家加強合作，支持生物防禦和衛生安全能力建設，並制定實施一系列新政策和標準。同時，美國健康與人類服務部（HHS）也提出將發布「全球衛生安全戰略」（GHSS），與更新版的「全球衛生安全議程」（GHSA）共同支撐實現《國家生物防禦戰略》中全球干預的願景。這強烈表現出其核心目的是加強甚至主導未來全球生物安全領域話語權。
（四）推進生物安全關鍵領域科技創新和進行前瞻性布局
《國家生物防禦戰略》強調「美國一直是技術創新的領導者，將致力於促進整個國家生物安全領域的科技創新」，反映出美國希望通過該戰略的部署，不僅進一步保持和強化長期以來在世界生物安全科技領域的龍頭地位，而且將包括合成生物學在內的生物科技，以及涵蓋「偵檢消防治」全鏈條的生物安全科技均納入優先發展，進行前瞻性布局。可以判斷，未來圍繞合成生物學、基因編輯、生物監測、環境凈化等尖端生物技術發展主動權的國際競爭將愈演愈烈。
二、對我可能造成的主要影響
在中美貿易摩擦延伸到軍事、科技、產業、人才的全方位博弈，美國將中國視為「戰略競爭對手」的新時期，美國在其國家安全框架下出台的任何戰略都應放在美中關係大勢下進行分析。在此前提下，美國《國家生物防禦戰略》可能帶給我國的主要潛在影響包括：
（一）主導國際多邊議程爭奪話語權，對我形成戰略競爭或擠壓
美國發布一系列戰略的根本目的是意欲主導生物安全多邊議程，鞏固其在全球公共衛生和生物防禦體系的霸主地位，爭奪對全球生物資源、全球衛生行動的控制權。我國「一帶一路」倡議和「中非命運共同體」戰略也同樣將全球生物安全多邊合作列為重要內容，還擬將發布《生物安全國際合作戰略》。中美雙方主導的多邊議程如果不能協調配合，勢必將對我構成戰略競爭或戰略擠壓，甚至帶來一系列安全風險。
（二）主導生物安全領域新規則對我施以審查制裁
一是濫用「國內法取代國際法」實施單邊制裁。自特朗普政府上台以來，美國推行霸權主義，在軍事、貿易等領域屢次繞過國際組織，依據國內法律對世界多國採取單邊制裁。美國《國家生物防禦戰略》更是聲稱「如果多邊機構和合作夥伴不予配合，將在必要時採取單方面行動」。近期美國出台的「反恐怖法案」「管制生物劑計劃」「管制生物劑條例」等多個相關法律法規，為其在生物安全領域沿用「國內法取代國際法」的手段在關鍵領域對我實施打壓制裁製造了更多的「炮彈」。二是濫用核查機制干涉內政，竊取機密。「風險和能力評估」是《國家生物防禦戰略》的部署重點。近年來，美國一直意圖繞開生物武器公約核查機制，另起爐灶，利用其掌控能力較強的秘書長調查機制強化對國際生物安全的主導權，但該核查機制一旦被濫用，就會以此為借口干涉其他國家內政、損害他國主權及合法利益。而美國《國家生物防禦戰略》的出台，正是為加強對生物安全領域核查機制主導權的爭奪，將對我國家安全造成威脅。
（三）加強我國周邊生物監測行動，威脅我國家安全和地緣政治穩定
以生物防禦為名的生物監測是軍事準備的重要內容。依《國家生物防禦戰略》部署的全球生物監測行動，已經在中亞及東南亞地區活動頻繁，建成覆蓋病原體監測、實驗室網路檢測、環境監測、資源監測和事件監測的全維度生物監測網路。隨著《國家生物防禦戰略》實施，美國及夥伴國在我周邊地區，甚至在我國境內以掩護名義開展的生物監測行動必將加強。如果中美之間協調不好，將對我國人口健康、物種資源和軍事安全構成嚴重威脅。
（四）我國生物安全自主創新能力不足，核心技術面臨斷供危機
生命科學是中美差距最小的技術領域，但是在生物安全領域，我國仍存在科研基礎設施自主創新的支撐力明顯不足，高等級生物安全實驗室核心零部件及生命科學研究的試劑、裝備、設備、實驗動物嚴重依賴進口，生物信息資料庫完全被國外壟斷等一系列問題。在美全方位打壓我科技進步的背景下，美國《國家生物防禦戰略》提出的構建技術優勢，很可能以關鍵技術設備對我斷供製裁的方式實現，我國在生物安全領域能力建設面臨「卡脖子」危機。
（五）生物黑客活動日益成為生物安全的重要隱患
當前防生物武器擴散的重點正在從以往的防國家間擴散向防範以生物黑客為代表的非國家行為體擴散轉變，《國家生物防禦戰略》同樣將其列為防範重點之一。隨著兩用性生物技術門檻的降低，生物黑客這一隱蔽性更強、研究自由度更高的團體已經成為意外或蓄意造成生物安全事件的主要來源之一。據統計，頻繁活躍在我國大陸及泰國、新加坡、日本、韓國、香港、印度等周邊國家和地區的生物黑客人數已達1.9萬餘人，佔全球生物黑客總人數的30%。隨著生物技術工具更加便捷、生物材料愈發廣泛可及，生物黑客組織或「獨狼」的活動將成為威脅我國生物安全的重要因素。
三、對策建議
（一）深度參與全球生物安全治理，爭取更多國際話語權
我國可學習借鑒美國的經驗做法，組建一支由外交、軍事、科技、法律、情報等多領域專家組成的專業化國際生物安全團隊，建立一批由我國主導的非政府組織和智庫機構，發起一批聚焦「人類命運共同體」的行動倡議，積極融入國際生物安全相關立法和協商對話與行動之中，在國際生物安全和生物軍控領域持續發聲，爭取這一領域更多的國際話語權和制度與標準制定權，全力維護國家利益，避免戰略被動。
（二）加強我國生物安全基礎設施建設，增強核心技術自主創新能力
我國已將生物安全上升至國家安全層面，形成了統一的協調機制和較為完備的戰略規劃，但生物安全研究基礎設施、生物安全監測評估、生物安全情報發現分析等能力有待加強，核心領域技術空白或受制於人的情況仍然突出。我應全面梳理生物安全關鍵領域軟硬體存在的薄弱環節，將相關科技研發、基礎建設、人才建設、技術儲備等工作納入國家重大專項規劃，並提供穩定的財政支持。
（三）抓緊制定和完善我國生物安全領域法律法規
生物安全新形勢及相關能力建設的新需求對現有法律體系提出了新的挑戰，推進我國生物安全立法對生物防禦的戰略布局尤為迫切。例如針對兩用性技術擴散和繆用的管理無法適用當前傳染病的防控框架，境外獲取的病原體等一手疫情資源依我國內法律規定無法入境等問題極大影響了我生物安全能力建設進程。為配合國家「一帶一路」、「中非命運共同體」戰略的實施，以及為保障國家生物安全，我應加速推動國家生物安全法立法進程，並針對生物恐怖、傳染病防控、遺傳資源信息管理、實驗室安全、生物技術管理的最新形勢，對相關法律法規進行修訂完善，形成完備的生物安全法律法規體系。
（四）關口前移，突出生物監測能力建設
隨著生物科技高速發展，生物危害因素與危害方式趨於複雜、多變、隱匿。為確保生物疆域的安全，我需要形成對新發突發疫情、環境災害、生物武器等全譜威脅動態實時監測、感知、鑒別與溯源的能力。應著力加強生物監測核心技術研發，並在「一帶一路」等國家戰略框架下將防控關口前移，也力爭「禦敵於國門之外」，保障國民健康和國家安全。
（五）全面排查涉我遺傳資源科技項目並建立長效審查機制
我國是世界上生物遺傳資源最豐富的國家之一，也是發達國家掠取生物遺傳資源的重要目標，歷史上發生過多次以各種名義和手段開展的掠取事件。美國《國家生物安全戰略》中對「生物數據」的高度重視為我們敲響了警鐘。當前，我國遺傳資源保護管理制度對惡意竊取行為已進行嚴格管控，但對以科學研究名義在我國開展生物遺傳資源調查的管控工作仍存在漏洞和較大隱患。我應全面排查境外涉我遺傳資源科技項目，並對現有監管框架進行完善，建立長效管理審查機制，保障我國生物遺傳資源安全。
作者簡介
肖堯，國務院發展研究中心國際技術經濟研究所 研究二室 副主任
研究所簡介
國際技術經濟研究所（IITE）成立於1985年11月，是隸屬於國務院發展研究中心的非營利性研究機構，主要職能是研究我國經濟、科技社會發展中的重大政策性、戰略性、前瞻性問題，跟蹤和分析世界科技、經濟發展態勢，為中央和有關部委提供決策諮詢服務。「全球技術地圖」為國際技術經濟研究所官方微信賬號，致力於向公眾傳遞前沿技術資訊和科技創新洞見。
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