縣級地方政府債務問題，不能被遺忘……

原文 ：《關注縣級地方政府債務狀況》

作者 |中國社會科學院財經戰略研究院縣域經濟課題組

圖片 |網路

地方政府總體債務率不高

債務率是衡量一個地方政府性債務高低的重要指標，指當年地方政府性債務存量佔地方財政收入的比重。不過，由於地方財政收入有不同的統計口徑，從而同樣的債務額以不同口徑的地方財政收入來衡量，其大小也有區別，並具有不同的含義。由於國有資本經營預算比例極小，這裡主要考察地方一般預算收入和政府性基金收入。

（上表）計算了以不同口徑地方財政收入計算的債務率。債務率（1）－（4）依次對應著更大口徑的地方財政收入。債務率（1）=地方政府性債務餘額/不包含各類轉移收入的地方一般預算;債務率（2）＝地方政府性債務餘額/（包含各類轉移收入的地方一般預算總收入-政府性基金調入資金）；債務率（3）＝地方政府性債務餘額/（包含各類轉移收入的地方一般預算總收入-政府性基金調入資金 不包含各類轉移收入的政府性基金收入）；債務率（4）＝地方政府性債務餘額/（包含各類轉移收入的地方一般預算總收入-政府性基金調入資金 包含各類轉移收入的政府性基金總收入）；其中，債務率（4）是更常被用來衡量債務率高低的指標，是地方政府性債務額佔地方綜合財政收入的比重。樣本縣（市）債務率（4）簡單平均值為61.7%，總和平均值也為61.4%，二者極為接近。2017年全國地方債務限額佔地方綜合財政收入的比重在 85.0%左右，而國際通常的標準，以及上級政府對縣（市）級政府的債務率要求，安全界限普遍是要低於100.0%。從此可以看出，100樣本縣（市）總體上的債務率並不算太高。儘管如此，地方政府在舉債中仍然存在著不少問題，使用總體債務率也難以有效來衡量。

一是不同口徑債務率差異很大，部分縣（市）存在動態債務償還壓力。債務率（2）是不包含政府性基金（以及由其調出資金）的地方預算總收入，其簡單平均值達到89.0%，總和平均值達到94.5%。該指標之所以是一個重要的債務率衡量指標，是因為政府性基金收入中大部分屬於土地使用權出讓收入，從長期來看，土地使用權收入勢必不能長久。不僅如此，一旦房地產市場不景氣，地方預算收入也會因房地產稅收的下降而受到衝擊。因此，當前樣本縣（市）公布的債務規模，在正常年份總體並沒有太大壓力，但是在形勢發生變化時，則償債壓力就會凸顯出來。

二是不同縣（市）的債務率差別很大，部分縣（市）正承受著較大的債務壓力。2017年末，100樣本縣（市）中有幾個縣（市）債務率（4）超過了100%。低於20%的只有5個。這表明，儘管大部分縣（市）公布的債務規模當前並無太大風險，但是也有一部分縣（市）債務規模相對於自身的綜合財政收入實力明顯偏大，償債負擔相當重。不過，由於限額以內的債務會被上級財政擔保，從而風險較小，只有那些超過債務限額而自身債務率較重的縣（市），債務違約風險才較大。儘管如此，一旦上級財政出現危機，這些債務率的縣（市）償債仍將面臨困難。

三是債務結構的錯配，也可能會使部分縣（市）如約償債發生困難。這裡倒不是指時間錯配，因為時間錯配可以在政策的許可範圍內可以通過債務置換等以新換舊的形式來解決。債務結構的錯配更主要是指一般債務和專項債務同各自償債資金來源的不匹配，具體衡量指標就是一般債務率和專項債務率。事實上，樣本縣（市）中，一般債務率超過 100%的為8個，但是專項債務率超過 100%的達到20個。同時，由於專項債務主要是由政府性基金收入作為償債資金來源，當佔比較重的土地使用權出讓收入出現嚴重下滑，專項債務的償債能力將受到極大削弱。因此，專項債務將是地方如約償還債務的主要承壓點。

四是隱形債務的存在，將使地方實際債務率大幅攀升，並增大了地方政府債務的不可控風險。100樣本縣（市）中有少數公布了隱形債務的數目，大多數沒有公布。在已公布的縣（市）中，大部分隱形債務比重都比較低。但根據各機構的估計，全國地方隱形債務的規模還是很大。所以我們的樣本選擇可能存在一定的偏差，即那些債務狀況相對穩健的縣（市）公布了債務規模，其中有些甚至如實公布了隱形債務規模，但更多的縣（市）由於債務問題較為嚴重而選擇不予公布或部分公布。但不管怎樣，縣域經濟體的隱形債務問題肯定存在，如果中央要求嚴格剝離地方財政與各類融資平台的財務擔保關係，或者杜絕甚至不承認其他變相方式的舉債行為，有一部分隱形債務的兌付將會出現違約，這可以減輕地方政府的償債壓力，但是無疑也會增加市場的波動風險。

中央對地方債務加強管理效果明顯

除了地方債務率這一指標，其實國際通行的衡量債務高低的指標是債務負擔率，即債務餘額占當年地區生產總值的比重，通常認為60%是一個國家債務負擔的警戒線。不過，由於中央和地方財政分配體制的不同，對於中央債務負擔率和地方債務負擔率並沒有統一的標準，特別是對於一個縣域經濟體而言更是如此。然而，假定地方債務率（4）100%為警戒線，根據樣本縣（市）地區生產總值的高低，可以大致估計出對應的債務負擔率警戒線。當債務率（4）為 100%時，各縣（市）債務餘額即為地方一般預算總收入與政府性基金總收入之和，以此求得各縣（市）與債務率（4）為100%時對應的債務負擔率，並以其平均數作為債務負擔率的警戒線。計算結果表明，100樣本縣（市）簡單平均的債務負擔率為21.5%，總和平均債務負擔率為23.6%，由此我們可大致認為 20.0%是縣域經濟體的債務負擔率的警戒線。

在大多數縣（市）的地方債務風險可控的同時，部分縣（市）的地方債務風險仍然非常突出。這一結論與債務率的衡量結果具有很大程度的相似性，2017年，在債務負擔率超過20.0%的縣（市）中，有9個債務率（4）超過 100%。不過，轉移支付的影響不可忽視。地區生產總值偏低的縣（市）通常也是欠發達縣（市），會接受更多的上級財政轉移收入，從而在債務率（4）不甚高的情況下，債務負擔率會較高；反之，那些地區生產總值較高的地區，也是較為發達的縣（市），接受的上級財政轉移偏少，在債務負擔率不甚高的情況下，債務率（4）卻會很高。

通過債務負擔率和債務率（4）相結合，可以更準確地把握一個縣（市）債務風險狀況。那些債務負擔率和債務率（4）都很高的縣（市），除非特殊發展區域，那麼都屬於潛在債務風險高發區；而那些債務負擔率和債務率（4）都低於安全警戒線的縣（市），通常認為是潛在債務風險較小的區域。兩類指標一高一低的縣（市），其潛在債務風險則位於其間。

2017年債務負擔率超過20%的有17個，比2016年增加1個；其中，位於20%—30%的有12個，比2016年多3個，不過超過50%的只有1個，比2016年少2個。2017年100個樣本縣（市）的債務負擔率的簡單平均值14.6%，而2016年為14.8%，二者差距較小。而分線2017年樣本縣（市）中債務負擔率有所增加有43個縣，另有57個縣有所下降，基本保持相對平衡。總體來看，2017年相對2016年樣本縣（市）債務負擔率變化較小，並且債務負擔率極高的縣（市）數量明顯下降。這反映出 2017年以來中央對地方債務加強管理所取的效果還是很明顯的。

財政償債率總體位於警戒線下

財政償債率是衡量政府債務風險的又一個重要指標。國際上一般認為，一般國家的償債率的警戒線為 20%，發展中國家為 25%，危險線為30%。對於地方政府，通常認為 20%就是財政償債率的警戒線。應該說，財政償債率是一個不太能確定反映債務風險額指標，因為它是指當期還本付息額占財政收入的比重，所以當利息率高低和償還期長短變化時，這一指標也會相應變化，特別是通過借新債還舊債時，這一指標將會發生更急劇的變化，並會對債務風險產生影響。儘管如此，對之進行考察，仍然能夠發現某個縣（市）財政在償債方面所面臨的壓力。由於難以獲得樣本縣（市）的真實償債情況，我們主要根據債務期限和債務平均利率測算其償債率的理論值。截至2018年9月末，地方政府債券剩餘平均年限4.6年，平均利率3.5%，我們以此為基準來測算樣本縣（市）綜合財政收入的償債率。

2017年100個樣本縣（市）的財政償債率的簡單平均值為15.5%，總和平均值為15.6%，二者基本一致，都低於20%，反映出樣本縣（市）總體償債能力較強，財政償債壓力較小。儘管樣本縣（市）財政償債率總體位於警戒線下，但是仍有部分縣（市）財政償債率偏高，反映出這些縣（市）在清償債務方面具有較大的壓力。考慮到有些縣（市）債務並沒有置換成債券，從而債務利息率偏高，還本付息壓力會更大。

文章原載於社會科學報第1643期第2版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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