楊榮：恰克圖會議與《中俄蒙協約》

根據《中俄聲明文件》及《聲明另件》，1914年9月8日，關於蒙古問題中俄交涉之第二階段——中俄蒙三方談判在恰克圖舉行。中方全權專使為護理黑龍江都督畢桂芳、駐墨西哥大使陳籙，俄方全權專使為駐蒙外交代表兼總領事密勒爾，蒙方全權專使為內務大臣達喇嘛達錫扎布(後換成司法副大臣濟農貝子希爾寧達木定)和財政大臣察克都爾扎布。恰克圖會議歷時9個月，「正式會議48次，往來會晤談判亦不下40次」，爭執十分激烈，其間幾度「勢將決裂」，乃至「停議」，各方全權專使「彼此亦不復往來」。[1](177、163、174)

恰克圖會議是在對中國極為不利的形勢下舉行的。首先，俄方擬定了一個中俄蒙協約草案，共12條。[2](364)為在即將開始的三方談判中爭取庫倫當局與俄方一致行動，會前密勒爾將草案內容告知庫倫當局，並「已同蒙方進行了三次會商」，蒙方大體「贊同」俄方草案。[2](362)這樣，在會上就形成了俄蒙雙方合而謀我的形勢。此外，1914年9月到11月，日本強佔膠濟路全線，繼而又在1915年1月提出了妄圖獨佔和滅亡中國的「二十一條」，5月7日發出最後通牒，限袁世凱在48小時內答覆。中日關係隨即緊張起來，致使北洋政府在談判中處於十分困難和被動的地位。

恰克圖會議，議題頗多，牽涉面甚廣，但「大旨不外地方自治之地位，鄰邦特別之利益，宗主權及領土上所應有之權利三端」。談判中矛盾最為尖銳、費時最長的有幾個問題，下文分別加以論述。

一、關於中國在外蒙的宗主權問題

會議開始，中方提出恰克圖三方會議系根據《中俄聲明文件》及《另件》的規定召開的，因此，要求蒙方明確表示承認聲明文件及另件，指出這是會議得以順利進行的必要前提。為此，中方提出以下四款要求：1.外蒙承認中俄聲明文件及另件。2.外蒙承認為中華民國領土內之自治區域，並不獨立、不自成國。3.外蒙擅自立國稱帝，有礙宗主權及領土之統一，宣布取消國號、帝號。4.外蒙取消「共戴」年號，遵用民國年曆。中方要求，三方先通過上述四款並簽字後「再議他款」。[1](162)蒙方表示，「蒙古為保守疆土、宗教、種族及風俗起見，前與滿清脫離關係，組織立國，並公舉黃教主哲布尊丹巴喇嘛為皇帝，自獨立以來，迄已四載……並訂有國際協約及商務專條。今日中國兩專使要求取消國號、帝號，蒙古政府決不承認」，「無討論之餘地」。並且提出「對於中國代表如何解釋中國在外蒙之宗主權，甚所願聞」，要求中方代表先行解釋「宗主權之範圍」，[1](161)態度蠻橫。俄方支持蒙方，密勒爾甚至援引墨西哥、埃及、朝鮮、布哈拉等國之先例，說明帝號與宗主權「並不抵觸」，並且認為「共戴」年號在公文上亦「可與民國年曆並列」。[3](42)密勒爾還明確表示，俄國政府確將外蒙視為「單離自治國」，故外蒙當然應該有政府。[3](53)沙俄外交大臣沙查諾夫更是直截了當地稱哲布尊丹巴呼圖克圖為「國家元首」。[2](413)

針對俄蒙專使所持觀點，中方專使嚴正指出：《聲明另件》第一條即已寫明外蒙為中國領土之一部分，「領土一部分之中，不能有獨立國」，「同一領土之上，不能有二主」。[3](44、43)俄方專使所引墨西哥、朝鮮、埃及等先例均與外蒙情況不符，墨西哥、朝鮮等均系保護國，而外蒙是中國領土之一部分。「保護國可以有國，有政府，即可以有帝號，領土一部分內之自治地方不能有國，不能有政府，亦不能有帝號。」[3](45)中方專使對中國之宗主權作了明確解釋，並且尖銳指出，從俄蒙專使發表的意見來看，似「欲暗中將自治地方移為保護國之解釋」，[3](42)蓄意製造國中之國。外蒙為中國領土內之自治區域，這在《聲明文件》及《另件》中有明確規定，但外蒙卻置之不顧，悍然改稱「蒙古國」或「自治國」，這是中方所不能接受的。中方專使對俄蒙兩方之非理態度的揭露和駁斥可以說是一針見血、擊中要害的。俄方對中方代表在會上的上述表現，表示不能容許。沙俄專使在私下會晤中國專使時聲稱，「外蒙立國，業經四年，此次會議斷難更改制度，以破壞其已成之政府」，「貴國所提四款，毫無磋商餘地」[1](163)，並「忠告」中方收回四款。沙俄駐北京公使庫朋斯齊也向中國外交總長表明態度，中方代表如「不根本改變其行為方式，則必將導致談判中斷」[2](371)。在此期間，沙俄外交部又分別向密勒爾和庫朋斯齊發出內容相同之電報，令密勒爾和庫朋斯齊分別轉交中國專使和中國外交部。電報警告中國政府此次「三方會議如無效果」，俄國將進一步擴大外蒙自治官府的「自治權」。[1](163)但俄方的此次威脅並未奏效。中國專使雖然接到勿使談判決裂的電報，然而在事關國家主權及領土完整之重大原則問題上，繼續堅持不妥協態度，在國號、帝號問題上，與俄蒙兩方「反覆駁詰，為時兩月之久，會議經過十次」，其間中方「欲與之決裂者數次」，延至11月下旬「始就我范」[4](343)，在11月23日舉行的第16次會議上，蒙方專使提出在三方協約上將外蒙名稱改為「蒙古國」字樣，並且要求按照俄蒙協約使用額真汗名號。外蒙代表的上述意見被沙俄專使駁回。俄方態度變化並不是因為「其時歐戰方濃，沙俄極欲了結東方交涉」[4](343)，而主要是由於外蒙謀求列強承認外蒙獨立，建議列強向庫倫派駐外交代表以及同列強締結商約的表示引起沙俄的警惕和不滿。沙俄專使針對蒙方代表的上述意見明確表示，此次三方會議系以《聲明文件》及《另件》，而不是以俄蒙協約為根據；額真汗名號是皇帝，只能用於獨立國之元首，在中國宗主權之下的外蒙執政者不能僭用此名號；俄國政府向以「蒙古」二字作「外蒙」解釋；俄蒙協約內並無「蒙古國」字樣。[3](74)這樣，在國號及帝號問題上，中俄兩方達成了諒解。當然，在庫倫活佛名號上，中方也作了一定的讓步。

雖然說恰克圖會議前期，中國尚且爭回了一些「虛名」，儘管並非易事，但是在後面具體問題的談判上，中國在外蒙的主權則進一步被剝奪殆盡。

二、關於鐵路和電線問題

確定外蒙自治權的範圍和與此相關的中俄兩國在外蒙的地位問題是恰克圖會議所要解決的核心問題。中俄兩國在該問題上的分歧，首先在鐵路、電線問題上表現出來。

三方談判開始不久的1914年9月30日，沙俄即避開中國政府與庫倫當局簽訂了「四個條約」，其中一個是鐵路條約，一個是電線條約。對此，中國政府電令中國駐俄公使館就俄國在三方談判期間與庫倫當局締結鐵路，電線等條約表示抗議。與此同時，中國外交總長給沙俄駐華公使庫朋斯齊遞交了一份備忘錄，指出鐵路、電線問題本應由出席恰克圖會議三方共同協商解決，明確表示會議結束前，庫倫當局所締結之任何條約，中國政府將不予承認。沙俄政府外交大臣沙查諾夫的答覆是：鐵路、電線在任何地方均屬「產業問題」，沙俄與外蒙當局締結鐵路條約、電線條約是「按照聲明文件行事的」，根據聲明文件，「容許蒙古政府自行管理工商問題」。[2](373)沙查諾夫還電示出席恰克圖會議的俄國專使密勒爾向中國專使發表一項聲明：中俄聲明文件已經確立外蒙「內政自治」，這「使蒙古政府有權自行管理鐵道、郵政等內部事務，因而有權就此等問題同鄰國締結協約」，俄國政府「未授權」本專使在恰克圖會議上「就限制蒙古自治政府在郵政、鐵道等內政事務方面之活動範圍問題進行磋商」。[2](372)在北京的沙俄駐華公使庫朋斯齊也同時面交中國外交部節略一份，內容與俄國專使聲明大致相同。這就是說，俄國借口鐵路、電線問題屬於外蒙內政，在自治範圍之內，無需提交三方會議討論、解決。然而，事實並非如此。三方談判之前，俄蒙之間關於鐵路、電線問題的談判已在進行。早在1914年1月，沙俄政府已經擬定了俄蒙鐵道條約草案，並且電令密勒爾就與蒙古政府締結俄蒙鐵道條約進行預備性談判，爭取在三方談判開始前簽訂該約。這樣做的目的，就是要避開中國政府確保外蒙境內未來之鐵路與俄國西伯利亞鐵路網相連接。沙俄政府擔心中國專使在三方談判中提出鐵路、電線問題，如若外蒙境內未來之鐵路與通往張家口的中國鐵路網相連接，將在經濟和軍事戰略方面對沙俄構成威脅。為此，沙查諾夫強調俄蒙鐵道條約應當規定「一項原則」，即在外蒙境內修造之鐵路必須與沙俄鐵路網相連接。此外，俄蒙鐵道條約還有一條規定，蒙古政府如果自行修造或者向某國提供鐵道讓與權，必須事先與沙俄政府磋商，以確保準備修造之鐵路不能有害於沙俄。這就是俄方為什麼在三方談判中始終拒絕談判鐵道問題之原由。

與俄方意見不同，中國政府堅持認為鐵路、電線雖屬產業問題，然而事關國防、交通，不能劃入自治範圍，應歸中央政府辦理。為此，中國專使與沙俄專使多次往來會晤，談判磋商鐵路、電線問題。沙俄專使聲稱：鐵道問題俄蒙已經訂約，無需再議，電線問題同屬外蒙內政，也在三方會議討論範圍之外。中國專使對此駁斥道：恰克圖會議的目的本來就是要解決由於外蒙自治而產生的問題。哪些問題屬於自治範圍，哪些問題不能劃入自治範圍，應由三方專使討論解決，鐵路、電線問題是否應歸內政，何以沙俄一方說了算。中國專使雖經再三爭執，但是終無效果。面對這種情況，中方表示讓步，根據外交部電示，[1](166)中國專使通知密勒爾，中國政府同意不在會上磋商鐵道及郵電問題，建議通過互換照會解決此等問題。在互換照會之後，再恢復三方談判。中方這一讓步卻又遭到俄方拒絕。俄方專使在致中國專使備忘錄中聲明，接到俄國政府指示，互換照會一事，不能在恰克圖進行，應在三方談判之後，由兩國政府另議。[1](166)電線問題，密勒爾原先以屬外蒙內政為由，拒絕討論，會議後期復又提出恰庫張電線經過外蒙境內的一段包括電局劃歸外蒙管理。北洋政府「權衡輕重」再次讓步。這樣，中國在外蒙架設的電線和設立的各電局於會議結束後六個月由外蒙當局「接收」。

北洋政府由於沒有堅持自己主張之實力和手段，在鐵道、電線問題上，也和在其他問題上一樣，最終不得不向沙俄妥協，只是由中國專使向沙俄專使遞交一份備忘錄，表示俄蒙鐵道條約、電線條約「直接侵害中國之宗主權及領土統一，此等問題在按兩國政府協議最後解決之前，民國政府將永遠堅持自己之觀點」。與此同時，中國駐俄公使館向沙查諾夫也遞交了一份備忘錄，指出，對於已締結之俄蒙鐵道條約，「從領土聯繫及宗主權之觀點出發」，「中國不能漠不關心」[2](375、376)。北洋政府所能做到的也只能是堅持「自己的觀點」和表一個根本無濟於事的態了。同時，中國專使接到繼續談判的訓令，於是恰克圖會議繼續對由於外蒙自治而產生之其他問題進行所謂的「磋商」。

三、稅則問題

稅則問題在恰克圖會議上三方「反覆爭持」，也是談判時間最久的內容之一。歷經12次會議，費時近兩個月。為迫使中國專使就範，沙俄政府多次使用威脅手段。

中俄兩國在稅則問題上的分歧主要是在中國商貨進入外蒙是否要交納各項內地貨捐問題上。

關於稅則問題，沙俄專使提出的協約草案條文如下：「中國商民運貨至外蒙，無論何種出產，概無關稅，惟須按蒙古屬民在外蒙所納舊有及將來添設之各項內地貨捐一律交納。外蒙商民運貨入中國，無論何種出產，亦概免稅，惟應交納中國現有之各項內地貨捐。」[2](382)對該條文草案，中國專使表示不能同意。中國專使認為：根據俄蒙商務專條，沙俄商貨已經取得在外蒙進出口免納關稅以及內地各項貨捐之特權，而外蒙是中國之領土，中國乃外蒙之宗主國，在這片土地上，俄人在商務上的權利，竟然反多於中國人，「於理實屬不公」[3](93)。因此，中國專使提出中俄兩國商民應該處於平等之地位，享有同等之權利。據此，關於稅則問題，中方提出的協約草案條文是這樣的：所有在外蒙的內地商民，得照俄人之例，無論何項內地貨捐「概免交納」；俄蒙商務專條規定俄人享有的種種特權，「中國人民一律享受」[3](58)。

中國專使的意見遭到俄蒙兩方的反對。外蒙專使聲稱，設立各項貨捐，規定貨捐數目，「乃其自治權範圍內之專權」[3](105)。俄國專使支持外蒙專使的意見，認為「外蒙為中國領土之一部分，中國內地現行之厘金制度，外蒙亦應有之」。沙俄甚至還提出，在外蒙，中國商務較無論何項稅捐概不交納之俄國商務已處於優勢地位，中國商貨若再免納貨捐，則無異於令外蒙之俄商停業。因此，為使在外蒙之俄國商業與中國商業列於平等地位，非向中國商貨抽取貨捐不可。[3](97)事實上，沙俄要達到的目的，遠不止是在商務上與中國商業列於平等之地位，而是要取得「優勢地位」。早在恰克圖會議之前，沙俄政府即於1914年3月和5月兩次召開由外交部、財政部和工商部等有關人員參加的各部聯席會議，[2](270、311)為取得和確保此種優勢地位進行了詳細的研究，一致認為抽取內地貨捐是提高中國商貨價格唯一可行的措施。這樣，「免納內地貨捐」成為「俄人之最大特權」，而在市場上與俄貨競爭最激烈的中國商貨——特別是在煙、茶方面將會因必須交納厘金而受到很大限制。因此，一面確保俄商免納內地貨捐，一面堅持對中國商民抽取貨捐，這就是沙俄內閣聯席會議在商務問題上為三方會談確定的指導方針。三方會談開始以後，為貫徹上述既定方針，沙查諾夫再次指示密勒爾在談判中「必須堅持中國商民在外蒙交納各項內地貨捐，此點至關重要」[2](384)。

與俄方的立場截然相反，在談判中，中國專使根據「中俄商人貿易平等原則」，繼續堅持中國商民必須與俄商享有同等之權利；中國商民必須照俄商之例，免納各項貨捐。

經過一段時間的爭執和對峙，在第28次會議上，中方提出明定貨捐數目(稅率)問題。由主張「免納貨捐」到提出「明定貨捐數目」，是中國專使在稅則問題談判中所作的第一次讓步。俄蒙兩方提出煙、酒兩宗值百抽十，其餘各貨值百抽五。中方的意見是值百抽二半。中方同時聲明，值百抽五之重捐，無論如何不能認可；中方所以提出明定貨捐數目，是為防止日後外蒙自治官府任意增加，並非表明中方承認外蒙對中國商貨抽取貨捐；如果蒙方同意中方意見，中方也會酌情讓步，承認外蒙自治官府對中國商貨抽取值百抽二半之貨捐。俄國專使表示可以考慮中方值百抽二半之意見，並按照中國專使之意見將其條文修正如下：「中國商民運入外蒙所有貨物應向外蒙自治官府交納值百抽……之地方貨捐，該地方貨捐價單、章程及違犯該章程之懲罰辦法，均由外蒙自治官府規定，經中國駐庫大員同意。」[3](106)然而，到下次會議(第29次)時，俄方忽然變卦，重新提出由沙查諾夫草擬的第一次原條文。對於俄方重提第一次之原條文，中國專使答覆說絕難同意，表示願就俄方第二次之修正條文繼續進行討論。俄國專使坦言「修正條文，未得同意」，「已奉政府訓令取消」，「令仍堅持第一次提出之原條文」[3](169、138)。對此，中國專使聲明，「俄國專使既堅持其原擬之條文，中方亦堅持其最初之意見」[3](110)。

在此後的幾次會議中，三方繼續就明定貨捐數目問題進行爭論。外蒙專使欲將現行貨捐數目增加為值百抽十，煙酒加倍，值百抽二十。中方堅持各貨一律值百抽二半。在第30次會議上，俄國專使提出折中辦法，除煙、酒加倍抽收外，其餘各貨一律值百抽五。[3](116)中國專使仍然認為值百抽五之貨捐過重，繼續堅持值百抽二半。至第37次會議時，中國專使再次讓步，表示同意除煙酒兩項值百抽十外，其餘各貨均值百抽五。[3](139)條件是「自治外蒙必須擔保貨捐數目將來不再增加」。這樣，在貨捐數目問題上，中方作了第二次讓步。然而，此時俄方又提出協約條文內無需載明貨捐數目，認為稅則問題上自治外蒙享有自行管理之專權，不能由三方定出貨捐數目，而干預外蒙自治官府之自治權。

從稅則問題談判以來，中方一再讓步，而俄方卻沒有絲毫的讓步，堅持其原條文，甚至「一字不能更改」，俄國專使既如此堅持其原條文，中國專使於是宣布「將屢次之讓步取消」，「亦堅持其原草案之條文」[1](170)。至此，稅則問題談判陷入僵局。於是，沙俄外交副大臣尼拉托夫電令駐華公使庫朋斯齊向中國政府發表一項聲明，說明在商捐等問題的談判中，中國專使的表現表明中國對沙俄和外蒙自治官府懷有敵意，「且不願就此等問題達成協議」，「在此種情形下，繼續談判並無裨益」[2](390)。與此同時，外交大臣沙查諾夫指示密勒爾，在中國專使未允諾接受沙俄所擬商捐條文以前不要約定下次會期，也不要與之舉行私下往來會晤談判。[2](392)密勒爾接到此訓令之後，在三方會談第40次會議上即行宣布：在未接中國專使對於貨捐條款同意之答覆以前不能預定下次會議日期。[1](172)面對沙俄的威脅與恫嚇，北洋政府竟然撇開中國專使在北京直接向庫朋斯齊表示在商稅問題上，中方接受俄方提案。於是，在10天之後的第41次會議上，稅則條文，即「照部電原文通過」[1](173)。稅則問題談判，俄方達到其預定目的——通過對中國商貨抽取貨捐以確立俄商之優勢地位；外蒙自治官府則通過對中國商貨抽取值百抽五之重捐，為所需之行政費用解決了「餉源」。而中國雖經三次讓步，卻仍一無所獲。恰克圖會議在稅則問題上也和在鐵道、電線問題上一樣，俄蒙兩方合而謀我取得完全成功。

四、內蒙古殖民問題

根據中俄聲明文件及另件的規定，恰克圖會議的任務本來是要解決由於外蒙自治而產生的問題，所議問題的範圍應限於外蒙自治區域以內。內蒙殖民問題純屬中國內政，而在恰克圖會議上，俄方竟然提出不準中國在內外蒙交界之內蒙沿邊地帶殖民。

曾在恰克圖會議之前，即1914年6月，沙查諾夫即致函密勒爾對即將舉行的三方會談作了詳細指示。根據沙查諾夫的指示，密勒爾擬定了一個「三方協約草案」，共12條，其中第9條即為內蒙殖民問題，全文如下：「中國政府為……同蒙古政府建立睦鄰關係，允在達里岡崖(特別區域)、錫林郭勒盟、烏蘭察布盟以及與外蒙交界之哲里木盟各蒙旗不駐兵、不設官、不殖民。」[2](366)恰克圖會議開始以後，在1914年10月20日舉行的第9次會議上，三方分別提出各自擬定的協約草案，俄方擬定的協約草案第15條又重申了這一條款。[3](61)據沙查諾夫稱，之所以向中國政府提出此項條文，是由於自治外蒙與內蒙之邊界「尚未明定，且無戍守」。在這種情況下，「中國人自然會遷往此等地方定居，並出現在外蒙」，「這與中國政府不向外蒙殖民之承諾相悖，且將導致邊境事件及自治外蒙同宗主國中國間之衝突發生」[2](397)。針對俄方提出的該條款，中國專使在1915年1月18日的第25次會議上特預先聲明，「如有在會提議關係外蒙自治區域以外，或關係聲明文件第5款及另件第3款範圍以外之各問題，本專使無討論之全權」[3](92)。在第32次會議上，外蒙專使提出對於與外蒙同族同教之內蒙蒙人中國方面應允許他們自由信仰黃教，其教主為哲布尊丹巴呼圖克圖，同時，中國方面也不阻止他們前往庫倫參拜教主；在第35次會議上又進一步提出「中國政府並不在與自治蒙古接界之各蒙旗駐兵」。對此，中國專使指出，外蒙專使所提問題是在「干預中國內政」，明確表示，按照本專使在第25次會議上之聲明，所有超出聲明文件及另件規定以外的問題「一概不能討論」[3](121)。

會議後期，內蒙殖民問題成為最重要的一項議案。4月15日，庫朋斯齊奉命正式向中國政府提出「不在與外蒙交界之內蒙各旗殖民」及「不阻止前往庫倫參拜教主之蒙人」。17日，恰克圖會議俄國專使也向中國專使提出同樣的問題。中國政府和中國專使均作出了否定的回答。中國專使表示，「內蒙邊界不殖民一條，軼出會議許可權範圍」，本專使「早經聲明，無權討論」[1](173)。在北京，庫朋斯齊電報沙查諾夫，「已同外交總長進行會晤」，關於不在與外蒙交界之內蒙各旗殖民一節，「中國政府認為不能同意」；關於蒙人前往庫倫參拜一事，外交總長表示，中國向來信仰自由，「但亦難於在此方面承擔國際義務」。庫朋斯齊也認為，「中國人將堅持其意見，何況有理由斷言，在1913年聲明文件及另件中對該問題根本未作規定」[2](396)。

由於遭到拒絕，沙俄再一次使用威脅手段。沙查諾夫電示庫朋斯齊「勸告」中國政府應在邊界地帶殖民問題及參拜問題上向外蒙自治官府作出讓步，以「繼續會議」，儘快結束拖延已久之三方談判，[2](398)並以中止談判相威脅。密勒爾則向中國專使施加壓力，聲言「此條如不允議，予當電請政府示期罷議。但本會決裂應由中國政府負完全責任」。三方談判因此「停議半月」[1](174、177)。隨後，談判轉至北京在中國外交總長與沙俄駐華公使之間進行。雖「屢經政府婉商庫使」放棄上述要求，然終無效果。北洋政府頂不住沙俄的壓力，於5月5日被迫妥協，「答應讓步」[2](399)，在殖民、參拜兩個問題上在照會中宣布了中國政府所作的讓步。

1915年6月7日，《中俄蒙協約》[5](118-122)在恰克圖簽字，共22條，主要內容包括：外蒙承認中俄聲明文件及聲明另件；外蒙承認中國之宗主權，為中國領土之一部分，中俄承認外蒙自治，自治外蒙無權與各外國訂立關於政治及土地關係之條約；中俄承認外蒙自治官府有辦理一切內政並與各外國訂立關於自治外蒙工商事宜國際條約及協約之專權；中國駐庫大員之衛隊不過200名，駐烏、科、恰各處佐理專員之衛隊不過50名，沙俄駐庫外交代表之衛隊不過150名，駐各地領事之衛隊不過50名；中國商貨運入自治外蒙不納關稅，各項內地貨捐一律交納；自治外蒙境內，華、俄人等之訴訟事件，若華人為被告，由中國駐庫大員與俄領會審，若俄人為被告，由俄領審理，中國駐庫大員觀審。同時，中俄兩國就殖民、參拜兩問題互換照會。關於殖民問題，中國外交總長與沙俄駐華公使在北京互換照會，中國外交總長在致沙俄駐華公使照會中承諾：在內外蒙交界地帶，尤其在經過錫林郭勒盟之一段未定邊界，在此地出現定居之中國人，必將導致中國人移居外蒙。因此，中國政府原則上同意將內外蒙交界地帶留作當地居民游牧之地，關於詳細劃定該地範圍一事，在正式劃定邊界時確定。[2](402)關於參拜問題，中國專使與俄蒙專使在恰克圖互換照會。中國專使在致俄蒙專使照會中承諾：「蒙人前往庫倫為宗教上之巡拜外蒙古博克多哲布尊丹巴呼圖克圖汗時，中華民國政府亦不加以阻止。」[1](182)由於北洋政府反對在《中俄蒙協約》中提及此等讓步，而且在公布《中俄蒙協約》時，並未公布中俄蒙互換之照會，因此，關於內外蒙交界的內蒙沿邊地帶不駐兵、不設官、不移民之換文，就成為繼1896年《中俄密約》之後的又一中俄秘密協定。

《中俄蒙協約》簽訂以後，根據該協約，1915年6月9日，庫倫哲布尊丹巴呼圖克圖致電北京中央政府聲明取消「獨立」、國號、帝號和年號，改稱「自治」。[6](219)《中俄蒙協約》還規定了中國行使宗主權的若干具體條款，中國政府在名義上恢復了對外蒙的統治權。然而，恰克圖會議上，由於北洋政府奉行「彼有實事，我圖虛名」[6](218)的指導方針，一味地遷就妥協，致使中國「表面雖收復外蒙」(所謂「我圖虛名」)，「而實權損失不鮮」(所謂「彼有實事」)[4](343)。宗主國中國在外蒙的一切權利被剝奪殆盡。《協約》規定，外蒙是中國領土之一部分，而中國政府卻無權在外蒙駐軍、無權干預外蒙自治官府之行政事務；《協約》規定外蒙承認中國之宗主權，不過是名義上的罷了，僅僅是條約上的一個名詞而已。中國政府雖在庫倫設有辦事大員公署，在烏、科、恰等地設有佐理專員公署，但他們的任務只是照管中國臣民並且監督外蒙自治官府官吏不得有違犯中國宗主權的行為。除此之外，什麼權利也沒有，什麼事也辦不成。恰克圖會議的唯一勝利者是沙俄。會上，沙俄一面和中方達成諒解，迫使蒙方承認中國之宗主權，取消「獨立」，改稱「自治」；一面在各個具體問題的談判中，又與蒙方合而謀我。經過恰克圖會議，對於外蒙來說，謀求「獨立」未成，反倒由中國中央政府統轄下的地方政府淪為沙俄的殖民地。對此，蒙方十分不滿，「頗怨俄人失信」[7](191)。正如蒙方專使所言：「當日俄蒙訂約，俄國實許蒙古立國稱帝，並組織永遠政府，今日會議，俄竟食言。且俄蒙訂約時，俄未告知中國，中俄聲明文件籤押後，俄亦不知會蒙古，今復根據聲明文件，欲取消蒙古國號、帝號，則當日俄蒙所訂商約，是徒將外蒙利益斷送。」[1](165)而所謂「自治」，實乃俄治，沙俄完成了吞併外蒙的第一步計劃。對於中國來說，則喪失了在外蒙的主權。沙俄以形式上承認中國在外蒙的宗主權，換取了沙俄對外蒙的全面控制，目的完全達到，可以說沙俄是一箭雙鵰。[8](179)

需要指出的是，儘管北洋政府所爭取的只是「虛名」，然而對於中國卻仍然至關重要。這不僅是維護國家領土主權之完整所必須，而且也是後來外蒙撤治、回歸，中國在外蒙恢復行使主權的基礎和必要條件。同時也說明前期北洋外交並非只有妥協性的一面。

注釋：

《中俄聲明文件》與《聲明另件》中「俄國承認中國在外蒙之宗主權」與「沙俄承認外蒙為中國領土之一部分」兩句均摘自王鐵崖《中外舊約章彙編》(第2冊)，生活·讀書·新知三聯書店，1982年版，第947頁、第948頁。這兩個文件的內容，從今天來講是有矛盾的，一個說有主權，一個說有宗主權，其實這是沙俄對中國的欺騙，中國在外蒙的宗主權「不過是名義而已」，為以後的外蒙獨立埋下了伏筆。

參見恰克圖會議中方專使畢桂芳的《俄蒙交涉始末記》和專使陳籙的《止室筆記》第一種《恰克圖議約日記》，載於呂一燃的《北洋政府時期的蒙古地區歷史資料》，黑龍江教育出版社1999年版，第161頁、第342頁。

宗主權起源於封建社會，指君主對其諸侯行使的支配權力。這種關係後逐漸擴大到國與國之間，一國使他國從屬於自己，而干預其內政外交的權利稱為宗主權。前者稱為宗主國，後者稱為附庸國。到資本主義時期，宗主權被帝國主義利用為推行殖民統治的一種形式，帝國主義強迫弱小國家成為它的附庸國，附庸國的外交權由宗主國行使。對內名義上是自主的，但實際上被宗主國所控制。此外，帝國主義為侵略他國，往往否認該國對其一部分領土的主權，而只承認其有「宗主權」，企圖以此削弱該國的主權，分裂其領土，便於自己霸佔。

參考文獻：

[1]陳籙.止室筆記(第一種)[A].呂一燃.北洋政府時期的蒙古地區歷史資料[Z].哈爾濱：黑龍江教育出版社，1999.

[2]俄國外交文書選譯——關於蒙古問題[M].陳春華譯.哈爾濱：黑龍江教育出版社，1991.

[3]中俄蒙三方恰克圖會議記錄[A].呂一燃.北洋政府時期的蒙古地區歷史資料[Z].哈爾濱：黑龍江教育出版社，1999.

[4]畢桂芳.俄蒙交涉始末記[A].呂一燃.北洋政府時期的蒙古地區歷史資料[Z].哈爾濱：黑龍江教育出版社，1999.

[5]中華民國外交史資料選編(一)(1911-1919)[Z].北京：北京大學出版社，1988.

[6]李新.中華民國史：第二編第一卷[M].北京：中華書局，1987.

[7]中俄蒙協約第十條[A].呂一燃.北洋政府時期的蒙古地區歷史資料[Z].哈爾濱：黑龍江教育出版社，1999.

[8]陳籙.止室筆記(第二種)[A].呂一燃.北洋政府時期的蒙古地區歷史資料[Z].哈爾濱：黑龍江教育出版社，1999.

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