解決非稅收入的超常增長，問題很大……

近些年，非稅收入增速大大超過稅收收入，非稅收入占稅收收入比重不斷攀升；而且從國際比較來看，我國的非稅收入也處於偏高水平。非稅收入增長的背後一定有深層次的體制原因,根源還在於政府與市場的邊界不清以及非對稱分稅制的驅動。在各級政府深度介入經濟、政績競爭、支出壓力沉重的情況下，地方自主稅權的缺乏，使得對非稅收入追逐的內在機制不可能阻斷。

原文 ：《非稅收入的超常增長問題亟待解決》

作者 |山東大學經濟學院教授 李一花

圖片 |網路

非稅收入碎片化和結構僵化

儘管目前非稅收入已經全部納入預算管理，初看起來，分門別類、很有條理。但仔細審視分散在不同預算項下的非稅項目，這些項目之間的聯繫和界限的處理並不合意。

第一，非稅收入的預算分類界限模糊。從國有資源收入來看，國有土地是大宗國有資源，其出讓收入納入到政府性基金預算進行管理，而場地和礦區使用費、特種礦產品出售收入、礦產資源專項收入等資源收入則列入了公共財政非稅收入管理。同屬於國有產權收入和國有資源收入，卻分列在不同的預算項下，由不同的政府部門進行管理，這種政出多門、碎片化安排不僅使非稅收入制度變得異常複雜，加大了公眾和人大代表理解非稅收入的難度，也破壞了非稅收入統一性。

從政府性基金與專項收入來看，按照財政部發布的《政府性基金管理暫行辦法》所稱，政府性基金是指各級人民政府及其所屬部門根據法律、行政法規和中共中央、國務院文件規定,為支持特定公共基礎設施建設和公共事業發展,向公民、法人和其他組織無償徵收的具有專項用途的財政資金。而按照政府收支分類科目的規定，專項收入是反映納入公共預算管理的有專項用途的非稅收入。既然政府性基金與專項收入同樣具有專款專用、無償徵收的性質，那麼二者是不是屬於同種收入類型？如果二者沒有實質區別，那麼把二者分別核算就明顯疊床架屋。

第二，政府性基金項目的混雜問題。按照《政府性基金管理暫行辦法》的規定，對政府性基金預算項目進行梳理，發現存在以下問題：

一是在政府性基金項目中，許多是直接針對特定商品或服務無償徵收的，繳費義務人與政府性基金的受益並沒有明顯直接的聯繫，因此這部分政府性基金項目實際上具有間接稅的性質，如對電力、煤炭、水等能源資源類產品徵收的基金大多屬於這種情況。二是目前政府性基金中多數項目無明確的徵收期限，有些本應到期的政府性基金並沒有取消, 而是變相延長徵收期限,或者改頭換面後繼續徵收，缺乏退出通道，典型的如機場建設費。三是有些政府性基金項目並不符合政府性基金的性質。四是近幾年，部分政府性基金進入一般公共預算的專項收入管理，但分屬於各個政府職能部門、單獨管理的資金依然是大頭、資金統籌使用還遠遠不夠。

第三，非稅收入的專用性問題。儘管財政部門可以通過部門預算等措施對部門所有收入進行綜合平衡，相應抵消或減少財政資金部門之間分配的不均衡問題。但大量專款專用收入的長期存在不利於隨著政府職能調整而適時進行財政支出結構的調整，形成了財政資金分配固化、部門化的傾向，也造成了大量政府資金沉澱在各個基金項目中，不利於提高資金的使用效率。

第四，國有資源(資產)收入比重過低。大量礦產資源和特許經營權收入未能通過公開拍賣的方式轉化為政府財政收入，而通過劃撥或低價轉讓的形式流入企業的情況依舊存在。而以劃撥方式獲取資源開採權的國有資源類企業，其利潤中包含了大量國有資源租金。國有資源（資產）的市場化管理和提高收益水平亟待加強。

非稅收入的法律規制與透明度問題

我國的非稅收入法治化進程滯後，這不僅體現在非稅收入管理的法制體系中只有一部部門規章領銜，缺乏更高位階的法律，更重要的是大量具有稅收性質，面向社會無償徵收的政府性基金和行政事業性收費的立法權甚至分散在各個政府部門，相當一部分「隱性稅收」的立法級次比「暫行條例」還要低，而且往往是由特定部門專款專用的。非稅收入立法的滯後，不僅使該降下來的社會負擔（行政性收費和政府性基金）不容易降下來，從而加重社會主體的非稅負擔；也使得該增上去的收入（國有產權收益）不容易增上去，阻礙了非稅收入的結構優化，同時也造成了政府財力的分割。

目前我國非稅收入公開範圍和細化程度還不夠,使得無論是人大還是社會公眾對非稅收入的徵收和使用情況難以形成有力的監督。

完善非稅收入治理的政策建議

深化分稅制改革，營造非稅收入治理的良好制度環境。治理非稅收入，從根本上說，首先應明確市場經濟條件下政府與市場的邊界，明確各級政府的職能。在此基礎上，深化分稅制改革，完善中央與地方事權和支出責任劃分，尤其是要加強中央事權和支出責任，對諸如基礎性教育、醫療、養老等的責任適當上劃，這不僅有利於保證公平性，也能有效減輕地方財政的支出壓力；與此同時，稅制改革方面應大力推進直接稅改革和完善地方稅體系。

分類治理、預算整合推進。當前非稅收入已全部納入預算管理，這是非稅收入管理的巨大進步，但納入預算管理後的非稅收入如何收、如何用的許可權依然分散在政府的各個部門，財政部門僅在項目、標準、程序等方面具有管理權。我們認為，非稅收入應統一管理權，破除部門利益和分散使用的低效率。非稅收入管理權的統一，應與非稅收入的分類治理、預算整合統籌考慮。

一是對一些長期徵收的專項收入和政府性基金，包括近幾年已經納入一般公共財政專項收入管理的政府性基金，由於其具有附加稅的性質，應該轉為稅收，如教育費附加、地方教育費附加可以合併為地方附加稅。二是對一些有徵收期限的政府性基金，到期其承擔任務已完成，應該退出。三是一些政府性基金主要是資金預算管理任務，未來可採用表外信息的形式，作為預算報告的補充信息，而不再需要專門的預算反映。政府性基金預算的取消，從根本上說有助於改變預算的重複設置，對克服部門利益，提高政府資金的統籌能力和資金使用效率也具有重要意義。

對國有資本受益改革的思路是統一國有企業的所有權，交由國資部門統一管理；建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算和收益分享制度，按照十八屆三中全會《決定》要求，逐步將現行國有企業平均利潤上繳比例提高至30%-40%的水平，所有上繳國有資本收益均納入一般公共預算，逐步取消國有資本經營預算。取消國有資本經營預算有利於改變國有資本經營收益長期體內循環的弊端，讓國有資本經營收益真正用於社會保障和民生支出。

建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制，完善國有土地、海域、森林、礦產、水等公共資源的出讓機制，對礦產資源探礦權、採礦權轉讓全面實行「招拍掛」制度，確保礦產資源的級差地租轉化為政府收入，實現合理共享。同時應全面清理資源相關收費、基金，逐步擴大資源稅徵收範圍，最終形成以稅為主、以費為輔的收入格局。

有關行政事業性收費，經過長期不懈的清理，收費項目和規模已大大下降。但現存的行政性收費依然遍布所有的行政部門，收費大類有近60項，小項有上百項。「收費養人」的情況依然存在。下一步應該在目錄清單的基礎上，連同徵收依據、徵收標準、徵收時限、數額、使用等信息及時在財政部門門戶網站公開，接受社會監督。

健全法律約束、提高透明度、加強社會監督。儘快建立健全政府非稅收入管理的法律體系，儘快研究出台《公共機構收費許可法》、《公共產權收入法》、《國家非稅收入征管法》等法律，同時引進非稅收入徵收的聽證制度、公示制度等。進一步加大非稅收入公開力度,細化收支分類信息。強化各級人大、財政部門、審計部門的監督職責,在日常檢查的基礎上重點開展專項檢查，此外，還要藉助互聯網，加強新聞媒體、社會公眾的外部監督。

引導政府間良性財政競爭，完善政府政績考核體系。淡化目前以GDP、財政收入為主要指標的政績考核制度，建立多元化的考核機制，逐步將地方政府公共服務體系的效率水平、環境發展狀況及社會公平程度等納入政府官員的考核之列，通過制定合理的競爭規則，遏制政府短期化的惡性稅收競爭和財政支出競爭。

文章原載於社會科學報第1644期第2版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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