萬字長文 | 聯合國報告：發展中國家如何創新金融監管？

近日，聯合國普惠性發展融資特別倡導（UN Secretary-General"s Special Advocate for Inclusive Finance for Development，簡稱UNSGSA）和劍橋大學替代金融中心（Cambridge Centre for Alternative Finance，CCAF）聯合發布了一份金融科技發展報告，同時報告撰寫得到新加坡金融管理局（MAS）的支持。

報告對來自20多個發達、新興和發展中經濟體的40多個監管當局和其他主題專家進行了半結構化訪談。雷鋒網AI金融評論對這份報告做了不改變原意的精編。

過去十年來金融科技創新在大幅推動金融普惠的同時也帶來了層出不窮的安全風險，發展中國家和新興經濟體也被一個「痼疾」困擾不已，即監管工具和技術追不上金融科技創新的快速步伐。

一個主要原因在於，通常發展中國家和新興經濟體的監管資源非常有限，當局往往需要在監管創新選擇和成本效益之間仔細權衡，一定程度上造成監管腳步的滯後。

鑒於此，這份報告通過分析金融技術監管舉措的早期經驗和教訓，用實證研究來擴大對監管創新手段和成本效益考慮的認知，來幫助發展中國家和新興經濟體的監管機構探索適合自身的金融科技監管方法。

報告重點回顧了三項創新監管舉措：創新辦公室、監管沙箱、RegTech（合規技術）的早期經驗教訓，此外還給出了一套規範科技創新的建議。

行動電話和雲計算、人工智慧(AI)、機器學習(ML)、大數據分析和區塊鏈方面的進步使得創新的商業模式、產品和服務得以創建支持普惠金融的服務。下面圖1總結了這些模型、涉及的技術、普惠金融的潛在好處以及相關的挑戰和風險。

圖1:技術如何推動普惠金融的創新

對金融監管機構來說，需要考慮金融創新是如何與普惠金融(I)、金融穩定(S)、金融誠信(I)和消費者保護(P)等監管目標相互作用的。下面的圖2總結了技術支持的金融創新可能對四個I-SIP監管目標產生的積極和消極影響。

圖2:金融創新對監管目標的潛在影響

此外，監管機構在監管以科技為動力的金融創新方面還面臨五大難題：

1. 他們通常不是技術專家，這可能使理解和評估創新的商業模式和實踐變得困難。

2. 許多新的創新者並不是傳統意義上的金融服務提供者，也不一定會受到監管。

3. 傳統上，央行和監管機構都不願承擔風險，往往將穩定置於創新之上。然而，創新可以創造機會，同時增強穩定性和包容性。

4. 監管機構通常資源緊張，技術引領的創新帶來了額外的挑戰。

5. 來自現有金融服務提供商維持現狀的壓力也可能存在。

面對這些挑戰，發達國家、新興經濟體和發展中國家的監管機構通過自主創新做出了回應。它們制定的創新監管舉措旨在確保金融創新加強其監管政策目標，包括普惠金融，並減輕潛在的負面影響。圖3在分析框架中捕獲了這些動態。

圖3:金融創新、監管創新和監管目標的框架

過去5年，創新的監管舉措在世界各地越來越普遍。下面的圖4說明了已經制定了這類倡議的國家。

圖4:全球創新監管舉措的例子

創新辦公室通常是監管創新之旅的第一步，因為它們在促進監管機構與創新者的互動方面發揮著重要作用。

創新辦公室的主要目標是在支持創新的環境中促進決策者和創新者的參與和相互學習。這種互動有助於監管機構識別新出現的問題，並可能為政策制定提供信息。對於創新者來說，這也是至關重要的，因為它有助於他們了解當地當前的監管格局，以及與金融技術相關的監管可能走向何方。

創新辦公室可能有不同的名稱、形式和功能，但它們都與尋求提供創新產品和服務的金融服務提供商有聯繫，並向他們提供監管澄清。面的圖5突出顯示了現有或非正式創新辦公室的全球分布。

圖5:按管轄範圍劃分的全球創新辦公室舉措示例

對於新興經濟體和發展中經濟體能力受限的監管機構來說，創新辦公室是一個令人信服的選擇。它們往往比其他監管措施更容易建立，因為它們不需要長期的立法或監管改革。

許多創新辦公室使用資格標準來確定他們與哪些供應商就特定的監管目標進行合作。資格標準還有助於監管機構優先考慮與被認為對實現創新辦公室既定目標最關鍵的供應商的接觸。

這是新興經濟體和發展中經濟體監管機構的一個重要設計特徵，在這些經濟體，資源往往匱乏，產能是一個重要考慮因素。雖然不是所有的監管機構都公布了它們的資格標準，但下面的圖6描述了這些標準。

圖6:創新事務處的一般資格準則

需要注意的是，雖然創新辦公室存在於全球許多司法管轄區，但大多數位於發達國家或接近發達經濟體地位的新興經濟體。

鑒於新興經濟體和發展中經濟體的能力限制，以及創新辦公室相對於監管沙箱的運營成本相對較低，它們從中吸取的教訓可能會引起監管機構的特別興趣。

創新辦公室的經驗教訓

首先，從創新辦公室獲得的關鍵經驗強調了儘早、密切地與創新者接觸的重要性。

其次，創新辦公室的好壞取決於其資源的質量。創新辦公室的作用取決於其背後監管資源的質量。創新辦公室通常能夠以兩到三名核心員工迅速起步，然後根據需求進行擴張。(相比之下，僅在法規沙箱的設計階段，在其實現階段就需要大量的人員甚至更多的資源。)

鑒於創新廳的主要職能是澄清管制框架，員工必須充分了解以技術為主導的創新與金融監管的交叉。一些接受採訪的創新者指出，當監管者和創新者之間存在知識鴻溝時，創新辦公室的作用可能有限。

一些監管機構還強調，鑒於創新辦公室所需的小眾技能:監管知識和對金融服務領域技術創新的理解，它們在吸引和留住合適的專業知識方面存在困難。

此外，雖然創新辦公室在整合到監管生態系統中時，產生的影響最大，但是這也可能導致一個複雜的監管環境。例如，美國政府問責局強調了這樣一個事實，即「美國複雜的金融監管結構可能會使金融科技公司識別其必須遵守的法律並澄清其活動的監管地位的能力複雜化」。

監管沙盒作為一種正式的監管程序，允許市場參與者與實時客戶測試新的金融服務或商業模式，並受到一定的保障和監督。目前監管沙盒已在50多個國家和地區運行或計劃中。下面的圖7描述了這些分布。

圖7：監管沙盒全球分布

目前監管沙盒可分為產品測試和政策測試兩類：

一是產品測試沙盒：允許創新者在正式授權或註冊之前對新產品進行實時測試，獲得參與者對其服務或業務模型的反饋，評估消費者接受度和商業可行性，測試底層技術的可行性，並重新定義產品特性以達到合規。

二是政策測試沙盒：測試時安排一個特殊的監管假設，目的是評估法律法規是否可能妨礙有益的新技術或業務形式。這通常是監管流程的最後一步，始於有關監管不確定性的非正式指導，結束於以確定業務模型是否需要修改現有規則或監管的測試。主要用於對原有法律法規的刪改。

但要注意的是，二者界限並不分明：幾乎所有的法規沙盒，包括產品測試沙盒，在測試過程中都有一些法規不確定性的元素。

監管沙盒的優勢是可以直接促進金融包容性，尤其是主題沙盒。

主題沙盒重點關注對包容性金融生態系統具有顯著意義的產品或技術。這方面的突出探索是馬來西亞央行與總部位於英國的匯款公司WorldRemit的合作案例。

當時馬來西亞法律要求KYC檢查必須以人為本——這對網上開戶是一個巨大的障礙，尤其是在農村地區。

沙盒允許WorldRemit在銀行監管下的受控環境中操作其eKYC解決方案。測試受到客戶的好評，銀行對遠程KYC解決方案的有效性感到滿意。因此，銀行修改了KYC規則，允許匯款提供商通過自拍和其他遠程身份證明來驗明正身。

也許更重要的是，與市場參與者的互動可以為沙盒計劃提供一個焦點，從而在監管機構內部實現文化變革。

監管沙盒的經驗教訓

對沙盒的早期批評集中在新公司沒有適當監管能否在市場上運營的風險上。然而，更深層次的擔憂是，監管機構可能將資源密集型沙盒計劃置於更全面的創新政策、市場參與戰略或金融包容計劃之上。

1、實際上，沙盒並非必要

監管沙盒的成本因監管機構、設計和運行階段的不同而存在很大差異。在兩類沙盒之間的模糊界限下，還不清楚哪個模型的資源密集度較低。單是設計階段就可能是高度資源密集型的。

到目前為止，在一個發展中經濟體開發一個監管沙盒需要18個月的時間；即使在發達市場，監管沙盒的開發通常也至少需要6個月。這一過程涉及廣泛的公眾諮詢和市場調研，和涉及重大的內部協商。

運營階段的成本可能會降低，但不是一定會降。幾乎三分之二受訪的監管機構指出，他們明顯低估了開發和運營沙盒所需的資源。一個新興經濟體的監管機構承認，其團隊很快就被應用程序的數量壓得喘不過氣來。

在發達經濟體中，一個監管機構擁有相當於10名全職員工的人員來支持沙盒功能。

數據表明，大約四分之一的監管機構在沒有優先評估可行性、需求、潛在結果或附帶影響的情況下就啟動了沙盒計劃。

有些可能是希望在這一監管創新的高利潤指標上保持競爭力，而不是非「沙盒」對普惠金融的影像感興趣。儘管宣布沙盒框架可能相對簡單，但在啟動這些資源密集型項目之前，應該仔細評估目標和風險。

這方面的案例是，肯亞資本市場管理局最近進行的一項金融科技市場調查顯示，一個創新辦公室將有助於解決初創企業的監管問題。經驗表明，在沒有實時測試環境的情況下，與沙盒測試相關的大多數法規問題其實也可以有效解決。

還有新加坡監管機構向140個組織提供指導，由此產生的40個應用程序，有大約30個後來被撤回或是在無沙盒環境下繼續進行。

2、簡化沙盒流程

在回顧過往沙盒計劃時，監管機構私下表示，他們沒有準備好處理沙盒應用程序和開發測試計劃所需的工作和資源。基於這些經驗，他們開始嘗試簡化應用程序流程、改進應用程序和擴展通信通道。

例如，新加坡最近推出了一種沙盒，以加快對低風險項目的審批實驗。加拿大等地已授權應用前會議評估沙盒。

香港金管局推出金融科技聯絡點，鼓勵市場參與者通過電子郵件、視頻會議或面對面會議討論他們的申請。馬來西亞央行也已經開始探討如何減少處理大量應用程式的時間。

3、高層領導和機構的參與很重要

沙盒跨部門進行，需要新的功能和協作，執行領導和機構的支持是必不可少的，這有助於內部利益相關者之間的協調。

以獅子山為例，2016年該國央行啟動了國家金融包容性戰略（2017-2020），為鼓勵金融服務發展而提供一定的現金獎勵、投資和沙盒准入資格。

在監管機構進行創新和推廣普惠金融的過程中，合規技術是一個越來越重要的考慮工具。第一代合規技術主要致力於幫助資源豐富的大型金融公司降低合規成本。

不過，此處所指的合規技術是，為監管機構可能擁有的任何目標，以及任何可能幫助其更好地監管這一快速數字化金融市場的技術。

合規技術獨一無二的角色體現在：

1.合規技術的重點是如何監控和強制這些活動違反相關法規，這為數字時代監管金融部門的新方式創造了機會。

2.監管機構需要升級現有的技術和數據基礎設施，可信的可讀數據也十分重要。

3.監管機構還必須吸引相關員工，並將組織文化與創新結合起來。

因此，合規技術有可能幫助監管機構適應不斷變化的市場，它的採用更傾向於長期計劃。監管機構在解決類似挑戰時，也可能會決定共同開發共享的解決方案。

儘管監管機構對合規技術的採用仍處於早期階段，但一些有效的參與模式正在形成。下面的圖11描述了全球合規科技分布。

圖11：全球合規科技分布

一個典型案例是，盧安達國家銀行開發了一種自動捕獲監控數據的方法。

根據國際清算銀行最近的一份報告，該系統可以「直接從600多家監管金融機構的IT系統獲取數據，包括商業銀行、保險公司、小額金融機構、養老基金、外匯管理局、電信運營商和轉賬運營商」。在某些情況下，每15分鐘就會提取一次數據。除了改善傳輸，數據質量、完整性和可靠性也得到了提高。

合規技術的經驗教訓

合規技術的影響在監管數據收集和分析工作中最為明顯，在這些工作中，它幫助人們做出決策。

如巴西央行實現了一個基於web的合規技術解決方案，使監管機構和供應商之間的信息共享變得簡單和安全。該系統收集數據以評估風險和控制，並通過生成報告支持監督過程。

合規技術還可以幫助監管機構改善對金融服務市場的監管方式。比如通過數據可視化聚合，來提供整個市場的實時快照。

此外，合規技術方面改進的數據收集和分析可以幫助產生洞察，從而引導規則引用和指導方針，從而促進金融包容性。例如，改進的「反洗錢」數據和分析，可以幫助監管機構以一種基於風險、包容一切的方式，重新制定分層的KYC要求。

然而，與其他監管創新相比，監管機構需要更長的時間來實施合規技術，並看到切實的效果。目前，合規技術仍處於早期階段。在這種情況下有一些要點需要注意：

首先，來自高層領導的支持(理想情況下是來自組織負責人的支持)對於測試新想法的授權通常是至關重要的。

其次，儘管高層支持至關重要，但它往往不足以維持組織的支持。廣泛的利益相關者參與可以帶來紅利。

第三，正確識別正確的問題是制定解決方案的必要前提。沒有對問題根源的清晰理解，技術解決方案可能會帶來難以預測的風險。還有一種風險是，有限的資源被用於比其他問題規模小得多的問題。

第四，世界各國政府中越來越多的數字轉型團隊已經證明，具有互補技能的多學科團隊對於促進新技術採用方面的長期變革至關重要。例如，美國數字服務公司在招聘過程中尋找工程師、設計師、產品經理、招聘人員、採購專家和其他人員。同樣，這對計劃實施革命性合規技術議程的監管機構很重要。

第五，讓公眾（金融服務行業內外的參與者）參與開發潛在的解決方案可以吸引新的視角、技能和業務。聚集在一起，圍繞一個特定的主題開發基於技術的想法。

最後，要明白儘管技術是監管未來的重要推動者，但它不能也不會解決所有問題。即使技術是解決方案的關鍵部分，監管機構解決成功的其他先決條件也很重要。比技術本身更具挑戰性的往往是必須解決使用新技術的文化和過程障礙。雷鋒網雷鋒網

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