15城常住人口破千萬，「搶人大戰」後大城市治理難題如何解決

繼地區生產總值（GDP）之後，人口競爭成為城市之間競爭的新熱點，各地推出多種刺激政策把「搶人大戰」推向高潮。

最近，一些城市陸續發布2018年年末城市常住人口、新增人口數據。西安、鄭州高調宣布常住人口跨入千萬，「人口千萬城市俱樂部」成員由此增至15個。而更多城市也在紛紛做大，朝著大城市、特大城市、超大城市發展。

不過，在這一輪「搶人大戰」中，大家往往還只看到人口紅利，人口加速聚集帶來的城市治理難題似乎還未引起足夠的重視。

人口規模競相擴大

1月12日，鄭州市委十一屆九次全會暨市委經濟工作會議宣布，2018年鄭州市GDP總量首破萬億大關，全市常住人口突破千萬，分別跨入兩個頂級城市俱樂部。

與此同時，西安也宣布，2018年西安新遷入人口近80萬人。2017年年末，西安常住人口為961.67萬人，因此西安也跨入「千萬人口城市俱樂部」。

2014年，國務院調整了城市規模劃分標準，以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔。其中，城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。

第一財經記者梳理，以2017年常住人口計算，全國超過千萬人口的城市有13個，依次是重慶、上海、北京、成都、天津、廣州、深圳、哈爾濱、武漢、石家莊、蘇州、保定和臨沂。

其中，重慶以3075萬人位居榜首，上海和北京都超過2000萬人，其餘則在1000萬到2000萬之間。此外，除了哈爾濱、石家莊、保定和臨沂，這些城市大多是國家中心城市或經濟總量在全國排名前列的城市。

石家莊、保定和臨沂常住人口超千萬，但城鎮化率相對偏低。2017年，保定城鎮人口532.67萬人，城鎮化率為50.88%；石家莊市區常住人口為490.22萬人，城鎮化率還未過50%。

除此之外，還有一批正在和準備衝擊千萬人口的城市，其中，常住人口超過900萬人口的城市有杭州、青島和濰坊，800萬人以上的城市還有一大批。

上述城市中，很多都出台了「人才新政」，其中西安最為積極。

2月13日，西安進一步放寬戶籍准入條件，本科及以上學歷落戶不受年齡限制，全國高等院校在校學生、中職技校畢業也可落戶，其目標就是要擴大人口規模。

今年1月發布的《西安國家中心城市建設實施方案》還提出，2020年，西安戶籍人口將超過1200萬人，常住人口將超過1500萬人。

西南交通大學區域經濟與城市管理研究中心主任戴賓向第一財經記者表示，一些城市對人口規模的擴張持比較激進的態度，這主要是因為對大城市的認識和城市管理能力發生了變化。

戴賓表示，大家現在認識到人口規模對城市經濟發展和城市功能提升有很大促進作用，隨著技術進步，城市管理能力也有了很大提升。未來10年，以大城市為核心的大都市區是發展趨勢，相比中小城市，大城市有更多就業機會，公共服務水平更高，才能真正吸納人口。

不難看出，「搶人大戰」背後是一個大城崛起的時代，各大城市競相擴大城市人口規模，提升城市能級。同時，「搶人大戰」也給城市帶來實質利益。有觀點就認為，一些城市出台人才新政的目的是為了促進房地產，或者是爭取人口紅利解決養老問題等。

某市財經委人士在接受第一財經記者採訪時表示，城市人口多了，就會有各種消費需求，商業模式就會有非常大的空間。此外，人口聚集引發的人口結構的變化，會帶來消費結構、產業結構和經濟結構的變化，城市發展的土壤更多，城市就更加有活力。

實際上，在這輪人才大戰中，一些城市把高質高端人才的引進作為重點。上述財經委人士表示，高端人才的進入帶來了先進的生產要素。「引進一個團隊，帶來一項技術，可能發展一個產業。」

城市管理難度幾何式增長

上述財經委人士表示，要注意的是，超大城市的治理是一個難題。

從城市管理上看，城市人口增至一定規模後，將面臨城市管理方面的巨大考驗。與人口數量增長相比，城市管理難度呈幾何式增長。

從世界城市發展經驗來看，人口的加速聚集會導致交通、環境等諸多問題，以及生活配套不完善，宜居水平不高、生活品質不優，教育、醫療等公共服務設施短缺等。

以成都為例，成都市委政法委常務副書記王德運就曾表示，作為西部地區的生活消費中心，成都實有人口已超過2000萬，社情民情的複雜性、城市文化的多元性、風險挑戰的多樣性，對城市治理提出了前所未有的挑戰。

近日，成都市統計局公布，2018年，成都市常住人口為1633萬人，其中城鎮常住人口為1194.05萬人，常住人口城鎮化率為73.12%；戶籍人口為1476.05萬人，戶籍人口城鎮化率為60.94%。

實際上，近20年來，城市人口急劇增長，截至2016年底，成都管理的人口已經達到2030萬人，而且人口分布極不均衡。成都一二三圈層人口密度分別為每平方公里10388人、1172人、543人，一圈層核心區人口密度甚至達到1.4萬人。據測算，到2030年成都全市經濟總量將達3.8萬億，人口規模也將突破2200萬人的承載極限，如果仍然延續粗放型產業布局，必然加劇人口資源環境的矛盾。

因此，成都最近幾年開始重塑經濟地理，優化城市空間，並提出持續完善新型城市治理體系，推進高效能社會治理體系建設改革攻堅計劃，走出一條符合超大城市特點的城市治理新路子。

這一攻堅計劃主要內容包括三個方面：打好防範化解重大風險攻堅戰，創造安全穩定的社會環境；深入推進審批服務便民化，創造高效一流的政務服務環境；對標國際通行規則，創造「穩定公平透明可預期」的營商環境。

不僅如此，成都還推出高品質公共服務設施體系建設改革攻堅計劃，目標到2020年，高品質公共服務設施體系基本形成。為此，成都計劃實施171個重大基礎設施和民生項目，總投資15072億元。2018年至2020年，三年將分別完成投資2169億元、3223億元、2722億元。

事實上，上海和北京等先發城市已經在城市治理上走在前列，正在致力於疏解人口。2017年末，上海、北京、天津常住人口分別比上一年減少了1.37萬、2.2萬、5.25萬。扣除自然增長因素，三地凈流出人口數量分別為8.2萬、10.4萬、9.28萬。

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