為什麼民國時期看起來那麼亂？空有法律法規，但卻很少有人去執行

在西方學界中，「rule by law 概念」恰恰是在近代了解到「中國視法律為工具的法律實踐既不同於政權凌駕於法律之上也不同於法治信念」而建立起來的的一個概念。現實中，「Rule by law」 這個片語的中文翻譯包括「法制」，「依法而治」和「以法治國」。

其實，在清末民國初期，北洋政府也制定了許多法律法規。吏治之好壞，於社會進步國家前途關係極大。清末修律就遵循「參考古今、博稽中外」、「務期中外通行，有裨治理」的指導原則，是「中體西用」的具體體現。並且，在之後的民國時期，這個理念同樣也被繼續使用著。

1913年1月，北洋政府發布一條命令，要求「一切官員依法盡職盡忠，根據法律的規定來做事」。法律規定的官員紀律主要包括：服從法律的規定、不得外泄機密、遵守工作的時間、保護公共財產、不從事兼職工作、不為私利和濫用職權等，這些都有詳細的規定。

例如：官員之間若存在領屬關係，不論是否涉及其工作，他們的家屬都不能以其他名義或方法間接接受贈品財物。另外，如果，其他人為了請求官員辦事而贈送禮品，官員自己無論如何都不可以接受。官員不得接受委託宴會，除非公約允許。

並且，上級官員讓下級官員辦的事情，下級官員不能告知其親屬或者請親朋好友幫忙。與其所管理的事情有直接關係的官員，如：官方項目的承包商等等，不可以相互借款。在頒布服務令的同時，還頒布了「文官的紀律法」的草案和關於「文官紀律委員會」的草案。

一開始就可以注意到，法治是嚴格的而不是等到問題已經堆積起來了，然後，再對其進行預防。可以看出，這一時期領導人還是有一定政治遠見的。等到1914年3月的時候，國家又頒布了關於「文官紀律委員會」的編製令。

可以說，管理官員紀律的委員會的成立，標誌著傳統的懲戒模式向現代懲戒模式的轉變。為了使該組織的工作順利進行，章宗祥針對相關問題作了四點發言，後來，得到了大總統袁世凱的批准的同時還對外公布了。公布內容大概有：

要明確還委員會的職務許可權，主管官員除了可以行使訓誡的權力外，像降級、扣工資等等權力沒有經由委員會的審理批准，絕不可擅自做主；然後就是，委員會行使其權力要合乎規定，而且，要走正當的程序，同時還要明確其違反的條例並附上證據，避免主管官員公報私仇等等。

之後，官方的懲戒委員會做了大量的工作。據統計，該委員會一年內收到109起紀律案件，其中，有85起案件已結案。並且，還設立監察部，監督和彈劾政府官員，專門糾正腐敗官員。

議會是一個職能廣泛的權力機構，根據《中華民國臨時公約法》的相關內容，可以了解到，參議院的重要職能之一是就是監督政府官員。參議院可以彈劾總統和國務員的違法失職行為，也可以「請政府調查官員的賄賂和違法事件」。

1914年7月，北洋政府頒布了兩條關於肅政廳彈劾職能的法令，規定，肅政廳的職能是：

對國務卿和各個部門的主管的違規行為進行彈劾；對在職官員及不在職官員有以下行徑的進行彈劾。這其中，第一，違反臨時約法的事件；第二，賄賂他人、接受賄賂的事件；第三，濫用私權、弄虛作假的事件；第四，不盡忠職職、殃及人民的事件。

1914年秋季，先後又頒布了三條關於肅政廳規定條例，對此機構的設置、人員組成和工作程序作了細緻的規定。袁世凱還曾對此說過一番話：「自中華民國成立以來，官員職務龐大而又複雜，為此設立的肅政廳，使這種複雜的官員體系得到了有效的管理。所以，各位肅政廳的官員們，要盡忠職守… …」

可以說，是在這番美言的鼓舞下，肅政廳的官員們都樹立鐵面無私旗號，向上面積極進言。1915年5月，袁世凱同意了日本提出的不平等條約二十一條，最終，這個條約在全國引起了軒然大波。之後，由庄蘊寬領銜，其餘肅政史夏壽康、徐承錦、夏寅官、張超南、江紹傑、雲書、方貞、程崇信、傅增湘等一起進言救國。

雖然，肅政廳的設立和運作受到一些人的批評，但是，總的來說，它在整頓官員的紀律事情上也是做了一些工作的。自肅政廳成立以來，向上彈劾已經有超過數百起案件了，其中，被牽扯出來的就有好多的人，而且，有很多人都很突出。例如：海軍學生案涉及海軍總司令，因為，每個地方的案件都會有涉及到將軍和巡邏隊，所以，這就使得那些身居高位的人非常擔憂。

其他制度，如：評估制度、上訴制度和迴避制度，也有比較嚴謹細緻的規定，這裡，我們無需進一步闡述。儘管，這些法律法規，由於，戰爭等原因尚未得到有效執行，但是，在中國漫長的歷史中卻算是一個可喜的進步。

可以說，法治與人治的區別就在於最高權威是在於法還是在於人，鑒於民國時期混亂的政權與政治環境，所以，雖然它有著一系列的法律法規，但是，最終的效果也是大打折扣了。

參考資料：

【《北洋政府曾頒布過那些法律法規？》、《民國時期的法律環境》】

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