全球化面臨「第22條軍規」困境

新聞 02-27

圖片來源：JEFF ROBERSON/AP

記者 Jacob M. Schlesinger

為了理解全球化的現狀，不妨看看旨在推動全球化的三個主要機構現在是什麼情況：

世界貿易組織(World Trade Organization，簡稱WTO)因各方分歧而日益陷入癱瘓，調解國際商事爭端的能力受到破壞。

聯合國(United Nations)制定全球移民契約的舉動引發十幾個國家的強烈反對，它們認為該契約會威脅其主權。

作為全球領先的跨境經濟合作模式，歐盟(European Union)將在今年3月失去最大成員國之一英國。德國《明鏡周刊》(Der Spiegel)前不久刊登的一篇分析文章稱，民調預測，在今年5月份的歐洲議會選舉中，餘下27個成員國的疑歐派將組成統一陣線，贏得足夠多的席位，從而「令歐洲一體化進程出現倒退」。

顯然，以商品、勞動力和資本自由跨境流動為標誌的全球化將在2019年面臨越來越大的阻力。無論是政治還是商業，挑戰都不斷增加，且愈發棘手，而全球化的支持者們發現，制定克服挑戰的應對之策變得越來越困難。

增長放緩

這些挑戰在數據中都有體現。前不久，WTO將2019年世界貿易增長預期下調至3.7%（2017年預期最高，為4.7%），下調的原因之一是「主要貿易夥伴之間的緊張關係加劇」。聯合國警告稱，「全球投資形勢令人不安」，其中2017年外國直接投資下降23%，2018年上半年又下降41%。WTO還估計，2015-17年國際移民的年增長率從2005-10年的2.9%降至2%。

並非所有關於全球化的消息都令人沮喪。譬如，國際經濟一體化並沒有像當年徹底去全球化階段那樣顯露出崩潰跡象。1914年到1945年（期間發生了兩次世界大戰和經濟大蕭條），貿易佔全球經濟活動的比例從38%大幅降至7%。

更重要的是，全球貿易體系表現出令人驚訝的彈性。儘管美國和墨西哥領導人都是懷疑市場且支持民族主義的民粹主義者，但去年這兩個國家並沒有讓《北美自由貿易協定》(North American Free Trade Agreement)走向破裂，而是通過適當的修改挽救了這個協定，外界對此深感意外。簽署協定的第二天，美國總統特朗普(Donald Trump)與中國國家主席習近平就兩國僵持數月之久並引發市場不安的貿易對峙達成「停戰」協議，協議至少在3月1日前有效。

喜歡抨擊全球化的特朗普而今信誓旦旦地表示，他的長期目標是擴大而不是限制國際貿易，儘管他將這個目標按照他認為對美國更有利的路線進行了調整。

然而，彼得森國際經濟研究所(Peterson Institute for International Economics)所長波森(Adam Posen)表示：「全球化的質量正在惡化。」他說，「這並不意味著全球化會消失」，但全球化帶來的好處（比如更高的效率和收入）「正在受到侵蝕」。

即便是全球化最堅定的倡導者也不得不承認，更緊密的全球經濟並沒有讓所有人均享收益，而創造這些收益的過程卻加劇了收入不平等，破壞了發達經濟體中很多原本長盛不衰的產業。他們強烈要求修復全球化系統。彼得森國際經濟研究所在去年10月關於「持續全球化」的初級報告中建議改善教育，使之更加包容，為「所有失業者提供充足的財政和行政支持」，解決收入不平等問題，加強醫療保障體系建設。

但推行這類政策的難度越來越大，這是由某種類似「第二十二條軍規」(Catch-22)的政治困境造成的。日益加劇的兩極分化正在侵蝕世界各地的民主國家，這在一定程度上是因為全球化遭到了強烈抵制，而由此導致的政治困境反過來又使領導人更難實施有助於緩和反對派立場的政策。

義大利左右兩派聯合政府去年上台時曾誓言要採取更多措施照顧全球化進程中的輸家。此外，該政府還制定了一項雄心勃勃的預算，要為失業者提供無條件基本收入，同時降低退休人員領取養老金的年齡。但去年12月，羅馬方面被迫縮減了該計劃的規模，一方面是由於債券交易商出於對債務失控的擔憂推高了義大利的市場利率，另一方面是由於歐盟領導人宣稱，該計劃違反了歐盟對赤字支出的限制。

在華盛頓，民主黨和共和黨圍繞如何以最佳方式確保醫療保險覆蓋面的問題陷入意識形態分歧，導致既有的政府計劃受到削弱，而私營部門的替代方案又得不到任何支持。兩黨都說要採取更多措施為受影響嚴重的勞動者和社區提供更多培訓和基礎設施，但卻幾乎沒有拿出任何出資行動。

美國外交關係協會(Council on Foreign Relations)貿易專家艾爾登(Edward Alden)說：「很久以來，我們都是在聯邦政府積極行動受限的情況下展開活動的。」2016年他出版的《調整失敗》(Failure to Adjust)一書按年代順序記錄了反全球化浪潮與勞動者支持計劃不足之間的關聯。

規則鬥爭

除了幾大經濟體內部存在分歧以外，這些大國之間在如何定義全球化規則的問題上也產生了越來越大的隔閡。這是限制世界經濟一體化發展的另一股力量。美國政府推行其市場願景的能力逐漸減弱，而中國正憑藉截然相反的戰略，即由政府驅動商業發展，在塑造世界經濟方面獲得越來越大的影響力。

這與20世紀90年代初多邊主義全盛時期相比有很大的不同，當時120名貿易部長在摩洛哥馬拉喀什齊聚一堂，最終敲定了建立WTO的協議。冷戰剛剛結束，世界經濟似乎正圍繞美國式的資本主義團結在一起，接受唯一超級大國美國的主導。這個新組織既植根於「歷史終結」式的趨同假設，又以強化這種趨勢為目的。

但隨後，中國崛起成為世界領先的貿易大國，對90年代中期的這一框架形成挑戰，暴露了「公平」貿易定義上難以調和的矛盾。2018年，這些醞釀良久的矛盾演變成公開衝突，表現為中美雙方對佔到彼此貿易一半以上的商品徵收高額關稅，從根本上象徵著世界上最大的兩個經濟體進入反一體化的新紀元，除非根本性的概念分歧得以彌合。

中美貿易爭端也損害了負責解決此類爭端的組織的權威。WTO的核心目的之一就是建立可信的中立仲裁者來判定是否有國家違反了國際規則，從而降低阻礙商業的貿易戰的發生幾率。在貿易戰中，各國是自行選擇如何懲罰和報復貿易夥伴的。

25年來，WTO大體上是成功的。但特朗普政府聲稱，WTO沒有能力監督故意違規行為，尤其是中方的犯規，美方還自行其是，常常不等日內瓦方面批准就展開貿易制裁。這導致中國和其他國家在WTO渠道之外實施報復，產生了一系列的法外貿易爭端。

美國的新領域

這也凸顯出另一個給未來全球化蒙上陰影的重大變化：數十年來，美國第一次沒有致力於推進這一事業。美國官員表示，他們將與志同道合的國家合作，嘗試改革全球體系，但不再提供無限制的支持。

「為了多邊主義本身，我們必須非常小心地認可多邊主義。」監管國際經濟政策的白宮助理CleteWillems在去年12月華盛頓貿易律師和遊說者會議上表示。

儘管美國的角色已經從長期的全球化倡導者轉變為挑戰者，但其他國家有意填補這個空白，繼續推進貿易自由化事業。但他們的方式是建立雙邊和區域自由貿易區，這與其說是鞏固，不如說是在割裂全球經濟。

12月30日，亞洲與美洲的11個國家組成了關稅和貿易規則共同體，稱為「全面與進步跨太平洋夥伴關係協定」(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership)。2月1日，日本與歐盟將建立一個新的貿易區，採用單獨協議管理兩國經濟之間的商業往來。結果是，這些協定越來越複雜地拼湊在一起，時而重疊，時而衝突，致使跨國公司跨地區開展業務變得更加困難。

理想的全球經濟具有緊密的凝聚力，而貿易本身迅速發展的性質對此構成了挑戰。

當然，技術在許多方面加速了全球化，降低了成本，促進了溝通，甚至讓小公司有機會通過雲將產品和服務即時提供給世界各地的消費者。麥肯錫全球研究院(McKinsey Global Institute)估計，自2015年以來，國際數據流的全球價值已經超過了全球商品貿易的價值。

然而數字化的影響是複雜的。有了這一工具，企業可以在國外市場以小得多的體量開展更多跨境業務，所以數字化有時會收緊和削弱跨國經濟聯繫。一份聯合國投資報告指出，對許多跨國公司來說，「通過創造進入市場的新方法，數字經濟可以讓實體存在變得不那麼重要，甚至過時，這可能會導致國際生產的倒退。」

而數字化自由貿易可能比傳統商品貿易更難監管。在戰後穩步走向全球化的過程中，貿易自由化的重點是追蹤和削減機器、作物和其他具體商品的關稅及配額。圍繞這些政策展開的鬥爭有時很激烈，但在如何定義和發現貿易保護主義方面，戰線是相當清晰的。

「數字化貿易保護主義很難定義，提出質疑也許更難。」喬治華盛頓大學(George Washington University)國際關係學教授Susan Ariel Aaronson寫道。

當人們試圖實行數字化貿易保護的時候，難免會引發國與國之間圍繞政策問題的激烈爭執，許多國家認為，這些政策是為了保護隱私、網路安全或執法而制定的——即使這樣做會增加生產成本，阻礙數據流動，迫使企業向外國政府提交源代碼和其他有價值的知識產權。

不少美國企業都抱怨去年生效的歐洲隱私新規限制了商業活動，致使某些公司離開歐盟，捨棄歐洲大陸客戶。歐洲立法者在一封被廣泛引用的公開信中回應稱：「數據保護不應該受到貿易談判的限制。這是一項基本權利，而不是貿易壁壘。」

2017年，諮詢公司埃森哲(Accenture)曾對400名首席信息和技術長展開調查，他們發現，由於新的數字貿易壁壘，其中四分之三的人「預計未來三年內將退出某個地理市場，推遲或放棄進入市場的計劃。」

WTO無法提供清晰明確的行為準則，因為1995年之後，WTO規則就再沒有重大更新——而在那之後，亞馬遜(Amazon.com Inc.)、谷歌(Google)、雲計算、行動電話和移動應用程序早已徹底改變了世界貿易。2013年，20多個成員國發起談判，試圖為數字貿易制定普遍認可的指導方針，但在經過長達三年毫無結果的討論後，這一努力最終還是被擱置並停滯至今。

儘管存在種種問題，美國資深貿易律師、現任WTO副總幹事的Alan Wolff仍表示自己「非常樂觀，」因為「開放邊界和基於規則的貿易……對國民經濟更有利……而且效率是一種引力。」

去年12月，Wolff在彼得森國際經濟研究所對聽眾說，日內瓦市的座右銘是「post tenebras lux」，意為「黑暗過去，光明終將來臨。」但他十分謹慎，沒有預測最近的鬥爭何時結束，全球化的新曙光何時會出現。「我們要先翻過一座陡峭的山崖嗎？」他問道，「也許吧。」