阿富汗問題和平解決，政治談判是最佳途徑

2012年，我作為美國國務院阿富汗和巴基斯坦問題特別代表的高級顧問，在伊斯坦布爾會見了一批伊朗學者和前外交官。在聽到伊朗人抗議美國所謂的在阿富汗建立永久基地的計劃後，我告訴他們，他們擔心的是錯誤的事情。他們的問題不是美國軍隊會永遠駐紮下去；美國軍隊遲早會離開，伊朗人和他們的鄰國將再次陷入難以解決的困境。

可以確定的是，這個時刻即將到來。去年12月，《紐約時報》報道稱，「特朗普政府已下令軍隊在未來幾個月開始從阿富汗撤出大約7000名士兵。」據報道，美國政府和塔利班即將就和平協議的部分框架達成協議。現在輪到華盛頓的戰略家們擔心錯誤的事情了。他們擔心特朗普政府正在重複美國在越南和蘇聯在阿富汗犯下的錯誤：談判撤軍，導致美國支持的政府垮台或爆發內戰。例如，前美國駐阿富汗大使瑞安·克羅克（Ryan Crocker）將談判形容為「投降」。

圖源：The New York Times

顯然，談判不代表投降。這也不是美國打算撤軍的原因；這一直是特朗普的意圖。在預先決定撤軍的條件下進行談判，或許不是步上和平軌道的最佳方式，但真正的危險在於，不管進行什麼樣的談判，特朗普都將下令無條件撤軍，並削減維持阿富汗國家的援助。

和平之路

特朗普目前的談判政策與其在2017年8月宣布的南亞戰略背道而馳。在闡述這一戰略的演講中，他抨擊了華盛頓所有陶醉於戰爭的高調言論：「在戰鬥中為我們國家效力的人們值得我們制定計劃來走向勝利，」並警告，「倉促撤軍將為恐怖分子創造一個真空環境。」他承諾，「我們最終將贏得勝利。」

一如既往，對特朗普來說，最重要的不是成為他的前任：「從現在開始，指導我們戰略的將是當地的條件，而不是武斷的時間表，」他說。「美國的敵人永遠不能知道我們的計劃，或者天真地認為他們能等待我們退出。」

這條戰略還應該改變「如何應對巴基斯坦」，總統表示，巴基斯坦「庇護著那些每天都試圖殺害我們人民的組織」。「這種情況必須改變，」他說。

然而，「走向勝利的計劃」還從未出現，巴基斯坦的行為也沒有改變。如果特朗普的撤軍決定是由「當地條件」決定的，那只是因為他的戰略未能改變這些條件。美國軍方曾將政府控制80%以上的人口定義為成功的基準，但今年1月，美國國防部負責阿富汗重建的特別監察長報告稱，從2017年8月到2018年10月，生活在政府影響或控制地區的阿富汗人口比例保持在64%。

自特朗普政府上台以來，「當地的情況」一直沒有改善。當時，駐阿富汗美軍司令約翰·尼科爾森上將告訴參議院軍事委員會，美國和阿富汗政府處於「僵局」。兩年後，特朗普的南亞戰略並沒有讓僵局更接近勝利。2018年8月發布的一份令人震驚的國家情報評估報告稱，如果說有什麼不同的話，那就是塔利班正在取得進展。

駐阿富汗美軍司令約翰·尼科爾森上將,圖源：NATO

儘管特朗普很少接受表面上的情報評估，但這一評估證實，他最初的撤軍本能是正確的。政府中的一些人，很可能是由國務卿邁克·蓬佩奧領導的，說服總統在單邊撤軍之前嘗試談判。蓬佩奧聘用了扎勒梅?哈利勒扎德（Zalmay Khalilzad）。哈利勒扎德是一位經驗豐富的美籍阿富汗裔共和黨外交政策人物，曾在里根和小布希政府中負責阿富汗問題。阿富汗和解問題的特別代表哈利勒扎德有幾個月的時間來談判達成協議，之後特朗普卻退出了談判。

談判解決方案一直是阿富汗的唯一出路，但軍方堅持認為，美國和阿富汗政府的談判應該只能從「實力地位」出發，而這種地位一直處於「地平線」之上，被前蘇聯的俏謔定義為一種假想的界線，一旦接近它，就會逐漸消失。美國等待「實力地位」的時間越長，其實際地位就變得越弱，因此，當特朗普最終接受了不可避免的事實時，華盛頓幾乎已經沒有能力來施加條件。

喀布爾和華盛頓曾希望，軍事上的成功將迫使塔利班與阿富汗政府進行直接談判。但是沒有這樣的成功。而塔利班在2001年和2004年與政府達成協議的時候，卻發現美國不願意接受這些協議，他們得出結論，沒有與美國達成協議就與阿富汗政府談判是毫無意義的。塔利班沒有排除與政府談判的可能性，但它堅持首先與美國就結束所謂的「佔領」達成協議。因此，華盛頓在2018年面臨的選擇是直接與塔利班談判，還是根本不談判。

據報道，目前雙方即將達成一項協議，根據該協議，美國軍隊將撤出阿富汗，塔利班將保證他們參與的任何未來政府都將加入打擊國際恐怖主義的行列。一些批評人士擔心，美國撤軍只會換來塔利班無法兌現的承諾。

然而，談判人員表示，該協議將不依賴於信任塔利班的承諾，而依賴於仔細安排協議的組成部分，並堅持監督機制。最好的反恐計劃應該是達成一項政治協議，穩定阿富汗局勢，消除動員恐怖分子的動機，關閉恐怖分子可以利用的無政府空間。哈利勒扎德今年1月在推特上說，這項假定的協議規定，「在所有問題都達成一致之前，什麼協議都不會達成，『一切』必須包括阿富汗內部對話和全面停火。」哈利勒扎德還在推特上說，阿富汗內部的談判應該由一個「全國、包容和統一的阿富汗談判小組」來進行。哈利勒扎德還會見了一批婦女和兒童，向他們解釋他的意思。

阿富汗和解問題的特別代表哈利勒扎德，圖源：rferl.org

在這種阿富汗內部對話中，阿富汗人在國際支持下能夠捍衛自己的權利。美國和阿富汗仍未在撤軍和進行對話的關係上達成一致，但美國和阿富汗的立場是，任何撤軍時間表都應該與政治解決方案的實施掛鉤，而不僅僅是一個時間表。

「前車之鑒」

特朗普仍有可能顛覆這一框架，選擇單方面撤軍和削減援助。這樣的決定很可能導致阿富汗政府的垮台，這樣的設想讓人想起越南戰爭的結束。1973年1月達成的《巴黎和平協定》規定，美國軍隊必須在60天內全部撤出南越。儘管這些協議包括停火和政治解決的條款，但這些條款是計劃在美軍撤離後實施。美國沒有把撤軍建立在這兩個條件之上，所以這兩個條件都沒有發生。儘管如此，南越政府存活了兩年多。直到1975年，厭戰的美國國會切斷了對南越的所有軍事和財政援助，西貢才最終垮台。

蘇聯入侵阿富汗後也發生了類似的事情。根據1988年由阿富汗、巴基斯坦、蘇聯和美國談判達成的《日內瓦協議》，所有蘇聯軍隊將在1989年2月之前從阿富汗撤出，巴基斯坦和美國將在1988年5月之前停止向駐巴基斯坦的聖戰者提供援助。

然而，協議沒有為阿富汗境內的政治解決作出任何規定。當切斷對聖戰者援助的最後期限到來時，美國和巴基斯坦宣稱，只要蘇聯支持阿富汗，他們將繼續支持聖戰者。蘇聯人還是按計劃撤退了。兩年後的1991年9月，美國和正在崩潰的蘇聯同意停止向其代理人提供援助。蘇聯在12月解體。阿富汗總統穆罕默德·納吉布拉因無力支付武裝部隊的費用和養活阿富汗城市人口，於1992年4月辭職並逃亡。根據聯合國的一個和平計劃，在國外成立臨時政府是為了取代總統，但阿富汗境內的武裝分子在那份協議里並未分到一杯羹。國家陷入內戰之中。

這種情況可能在阿富汗重演。無論有沒有談判，美國都可以災難性地減少軍事和財政援助，但談判是在不可避免的撤軍之後實現穩定的唯一途徑。特朗普必須讓他的談判代表和阿富汗政府花時間達成一項協議，將實施撤軍協議與阿富汗政治解決方案聯繫起來。他還必須維持資金流來支撐阿富汗國家的正常運轉。

註：本文編譯自美國《外交事務》雜誌2019年3月1日評論文章，作者為國際知名阿富汗和南亞專家巴內特·魯賓（Barnett R. Rubin），原題目為：「Negotiations Are the Best Way to End the War in Afghanistan」。

編譯 清風揚

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