如何才能不只盯著北上廣

國家發改委原副秘書長范恆山。圖/視覺中國

本刊記者/王全寶

本文首發於總第890期《中國新聞周刊》

正在召開的全國兩會上，「區域協調發展」成為代表、委員熱議的辭彙之一，其中就包括粵港澳大灣區、雄安新區、長三角一體化、海南自貿試驗區等區域發展。

早前的中央經濟工作會議也再次將「促進區域協調發展」作為2019年的重點工作任務加以部署。在中國經濟轉型時期，推動區域協調發展成為構建現代化經濟體系的重要戰略之一，成為當下經濟穩增長的「壓艙石」。

但不可否認的是，在區域協調不斷優化的同時，中國區域發展差距依然較大，區域發展不平衡不充分、無序開發與惡性競爭等問題仍然突出。

未來如何促進區域協調發展邁向更高質量？如何發揮政府與市場「兩隻手」的作用？如何消除區域市場壁壘、促進要素自由流動？針對這些問題，《中國新聞周刊》專訪了國家發展和改革委員會原副秘書長范恆山。

區域政策被列為重大的宏觀經濟政策

中國新聞周刊：在中國經濟轉型的大背景下，推進區域協調發展與保持經濟穩定增長有什麼內在邏輯？

范恆山：可以說促進區域協調發展是推動經濟穩定增長的一個重大而關鍵的舉措。

中央經濟工作會議和中央其他重要會議多次強調，要促進區域協調發展，發揮地區比較優勢，拓展區域發展空間，促進經濟穩中向好發展。

首先，從空間格局上看，區域政策主要是著力解決地區存在的困難和問題，推動地區經濟又好又快發展。但地區發展是與國家發展緊密聯繫在一塊的，或者說，各地區的發展是整個國家發展的基礎和支撐。區域興則國家興，只有實現地區經濟又好又快發展，才能最終實現國民經濟又好又快發展。

其次，從政策指向上看，區域政策的核心一是實行分類指導、因區制宜；促進一體發展、協調聯動，而這兩個方面都有利於促進國民經濟的穩定增長和持續發展。分類指導和因地制宜能夠充分發揮各個地區的比較優勢，做強做大優勢產業、特色經濟，消除地區發展瓶頸制約，增強區域核心競爭力；而一體發展、協調聯動能夠最大限度地提升地區創新能力和資源要素配置效益，最大限度地減少地區封鎖和市場分割，從而降低經濟運行成本，還能夠促進優勢互補，提升區域整體競爭力和抗風險能力。

第三，從具體內容上看，區域問題大體都是涉及國家經濟社會發展全局的關鍵問題，十九大提出新時代社會的主要矛盾集中體現在區域發展的不平衡不充分上，包括城鄉發展不平衡、地區發展差距過大、相對發達地區國際競爭力不強、資源枯竭地區轉型壓力較大等等。對這些問題的解決，不僅涉及區域協調發展、不同地區不同人群擁有同等機會同等發展權利享受均等化公共服務問題，而且涉及經濟動能轉換和經濟能量拓展問題，每一個區域問題的有效解決都涉及數以萬億計的經濟發展潛能的開發與顯現。

綜上所述，區域發展直接關聯著國家發展，區域政策是推動國民經濟持續向好發展的核心政策。有鑒於此，黨的十九大把實施區域協調發展戰略作為新時代貫徹新發展理念、建立現代化經濟體系的重要戰略舉措，把區域政策列為重大的宏觀經濟政策。

新的矛盾和問題也不斷出現

中國新聞周刊：當前中國區域發展中存在的主要問題有哪些？

范恆山：中國幅員廣闊、人口眾多，地區條件差別大，區域問題較多，很難在短時間內予以全面和根本的解決；由於主客觀原因，在發展過程中，新的矛盾和問題也不斷出現。

就當前看，區域發展存在的主要問題有:第一，地區間實質性差距還沒有明顯縮小。的確，在區域戰略和政策的強力推動下，從2006年以來，中國各大區域的經濟增長格局發生了積極變化，中西部地區發展速度加快，東部地區一馬當先的增長格局逐漸被扭轉，呈現出各區域多頭並進的局面。但是，在地區間人均GDP、人均收入、人均擁有的財富水平以及人們享受的公共服務等關鍵方面差距並沒有明顯縮小，有的還在繼續擴大。

第二，區域發展分化狀況日漸明顯。在四大板塊之間，2013年以來，東北地區經濟增長明顯下行，中部發展地區表現強勢；在各個板塊之內，各省份增長狀況差異明顯，一些原來較為落後的省份後來居上，而某些曾經發展較好的省份近年來則增長緩慢；在各省份之內，分化狀況也表現明顯，這不僅體現在欠發達省份，也體現在發達省份。在總體上，南北方經濟發展差異越來越明顯，西南地區、中部的南方省區、東部沿海地區的增長普遍好於西北地區、中部北方省區以及東部地區，經濟增速「南快北慢」、經濟總量佔比「南升北降」的特徵比較明顯。

第三，區域經濟潛力懸殊。東部一些地區堅持改革創新，優化體制機制和產業結構，經濟動能和活力進一步增強；中西部一些省區借勢發展，廣泛利用先進技術和新型運行模式，推進新舊動能轉換，在新經濟、新業態等的培育發展上實現了跨越發展。而另外少數地區，則停滯於原有產業發展狀態，創新能力不足、經濟增長乏力；受制於「馬太效應」，某些困難地區資源要素吸收有限而流出加速，呈現出入不敷出的狀態。

第四，區域聯動存在障礙。受發展理念、既有利益、模仿心理和管理方式等的影響，地區發展思路與戰略規劃趨同、產業同質同構等問題仍然突出，由此造成的地區封鎖、市場分割和惡性競爭的情況仍然存在。值得注意的是，一些妨礙區域聯動和一體化發展的限制舉措，呈現出從顯型向隱型轉變、從行政手段向技術手段轉變、從整體向零散轉變的特點。這些障礙影響了區域協調協同發展的進程，損害了國民經濟整體的效率和效益。

中國新聞周刊：在實施區域協調發展過程中，如何打破體制限制，促進生產資源和要素的自由流動？

范恆山：生產資源要素的自由流動是市場經濟的本質要求，也是實現國民經濟優質高速發展的基礎，還是促進區域協調發展的重要途徑。

要著力於體制機制創新，推動和促進生產資源和要素自由流動。從發展基礎上考量，要通過統籌規劃，促進各地區發揮比較優勢，實現錯位發展，避免因產業體系同質同構造成相互封鎖與阻隔。

港珠澳大橋和廣深港高鐵香港段的開通，促進了粵港澳大灣區的經濟發展。圖/視覺中國

立於這個基礎之上，要特別推進三個方面的創新：第一，推動建立公平開放統一高效的市場環境。全面清理妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，依法懲處各種形式的地方保護、行政壟斷和不正當競爭，建立健全社會徵信體系，嚴格保護合法產權，全面打造與國際通行做法相銜接的一流營商環境。

第二，積極推進經濟區建設。超越行政區劃限制，遵循經濟規律，按照優勢互補、一體聯動的要求，打造資源要素在更大空間優化配置的經濟區，實行基礎設施、產業發展、環境保護、公共服務、社會治理等重要方面的統籌規劃和協同運作。

第三，合作共建各類功能平台。基於共同發展和協調聯動，圍繞空間拓展、產業轉移承接、動能轉換提升等，積極協作，發展「飛地經濟」、共建產業園區、打造創新示範基地，並通過優化體制與政策設計，實現深度融合、一體發展。

以特殊的魄力、超凡的智慧推進相關體制創新

中國新聞周刊：以粵港澳大灣區為例，輿論認為大灣區有很多無形的牆，那麼該如何打破壁壘，使市場在資源配置中起基礎性作用，發揮更大的協同效能？

范恆山：建設好粵港澳大灣區，開放、合作與聯動是關鍵。從現狀看，與世界上其他重要灣區相比，粵港澳大灣區有很強的特殊性，最突出的是，粵港澳三地實行不同的社會制度、運用不同的法律體系，分屬於不同的關稅區，還使用不同的貨幣交易；這一地區存在著四個中心城市，且地區間、城市間發展很不平衡，這種特殊性給粵港澳創新創造與發展提升提供了巨大的空間，但也為推進開放、合作與聯動帶來了嚴峻的挑戰。

從過去看，一體化進展不夠明顯、區域協調性不夠強是這一地區存在的主要問題。在粵港澳地區，不僅存在著同質競爭，也存在著市場分割、行政封鎖和各自為戰，資源重置錯配狀況較為明顯，互補性應未能充分展現。因此，超越特有的社會、法律制度和經濟體制的區別，超越各自擁有的經濟利益訴求，通過深化合作、擴大開放形成融合發展、一體聯動的格局就成為建設粵港澳大灣區，使之成為富有活力和國際競爭力的一流灣區和世界級城市群的核心和關鍵所在，這是我們在思想上必須十分清楚、在操作上應當狠下功夫的。

在這個方面，首先要堅持統一規劃。統一規劃或統籌規劃是協調發展、一體聯動的行動依據和指南。中央發布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》所秉持的一個核心原則就是協調發展、開放合作和互利共贏，應當結合實際認真落實好。與此同時，還要基於開放合作和一體聯動對基礎設施建設、產業體系優化、城鄉融合發展、公共服務提升、生態環境保護、營商環境改善等經濟社會發展的主要領域和關鍵方面進行統一規劃。

其次要嚴守行為規則。在粵港澳大灣區難以形成統一的法規約束的情況下，應通過協商制定具有約束力的、類法律的行為準則，規劃各方的行為，並明確違反行為守則所應承擔的責任與代價。

其三要強化協調機制，應借鑒有關地方的成功經驗，探索建立多層次的協調機制，全覆蓋解決粵港澳大灣區協調發展一體聯動中出現的矛盾和問題。與此同時，還應以特殊的魄力、超凡的智慧推進相關體制創新，進行一些適應粵港澳地區特殊性的制度設計。

中國新聞周刊：在你看來，粵港澳大灣區建設在體制機制上應該做一些什麼樣的創新或特殊制度設計？

范恆山：在我看來，特殊的制度設計或體制機制創新可以朝三個方面努力：第一，探索通行體制。即通過超越大灣區一國兩制三關稅區三法律體系等特殊制度的探索，形成能夠聯接三地的體制通道。體制創新的方向，是尋求三地規則可接軌、可打通的最大公約數。可以考慮在三個層次上進行探索，一是將目前三地制度層面的共通點全面進行梳理，進一步打通形成為共同規則；二是尋求三地制度的對接點，並將它們進行適當融合；三是對存在差別的制度環節進一步進行最大限度的創新，以在更適宜的層次上便利共同發展。在後一方面，前海、橫琴和國內其他地區已經創造的一些好的做法，應積極加以借鑒。

第二，試行「聯辦模式」。為及時有效處理各種具體經濟社會事務，可以考慮在試點的基礎上，在一些城市的必要領域設置由三地熟悉各自規制的專業人士組成聯合辦公機構，協商處理涉及三地的事務。同時，鼓勵三地同類專業人員聯合執業，協調有效開展跨地區生產經營和社會服務活動。

第三，打造合作平台。圍繞關鍵領域和重要環節，著眼於一體聯動和集聚創新，建立各種合作載體和平台，實行深度融合、共同管理、一體運作。

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