落實義務教育教師待遇，三年可期

「持續抓好義務教育教師工資待遇落實」，李克強總理在今年的政府工作報告中明確提出。這句話是感性的，是國家對於義務教育教師的關心與重視；更是理性的，是對各級政府落實教師待遇的督促。

在兩會之前，各省也出台了相關政策，時間表不盡一致，如內蒙古提出「年內解決」，江蘇、廣西、貴州、四川、甘肅、青海、吉林等省份提出「力爭用三年時間解決義務教育階段教師工資待遇問題」。

早在1994年頒布的《中華人民共和國教師法》就提出：「教師的平均工資水平應當不低於或者高於國家公務員的平均工資水平，並逐步提高」。2018年，國務院《關於進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》提出，力爭用三年時間解決義務教育階段教師工資待遇問題，凡未達到要求的地區要限期整改達標，財力較強的省份要加快進度。如今，義務教育教師工資待遇被當作「優先順序」在政府工作報告中提出。這個話題引起了兩會內外的高度關注，記者就此採訪了代表委員和相關專家。

25年的政策演變

「教師工資待遇的法律法規、政策在這20多年裡有所變動，政府力圖提高教師的工資水平，尤其是2009年以來教師工資水平有了明顯提高。」北京師範大學教育學部教育經濟研究所教授杜屏梳理了這一時期的政策沿革：

1994年頒布實施的《教師法》提出提高教師待遇問題。2015年修訂的《義務教育法》提出「各級人民政府保障教師工資福利和社會保險待遇，改善教師工作和生活條件」，對教師的待遇權利做了法律上的進一步完善。

而在2008年，國辦發布「133號文件」——《關於義務教育學校實施績效工資指導意見的通知》，規定從2009年1月1日起義務教育學校實施績效工資。

為整體加強教師隊伍建設，吸引和穩定艱苦邊遠地區農村教師，2013年中央1號文件提出，對連片特困地區教師發放生活補助。2015年，國家推出《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）》，延續了之前的政策精神，明確提出「各地要依法依規落實鄉村教師工資待遇政策，依法為教師繳納住房公積金和各項社會保險費」，這已不僅僅是工資水平提高，還須保障福利待遇。

杜屏說，以上政策的落實，若單一考慮基本工資部分，多數地區實現了教師基本工資「不低於」或「略高於」當地公務員的工資水平。有的地方公務員有年底一次性獎勵和其他績效獎勵，一旦將各種津貼補助、獎金等基本工資以外的收入來源加進來，相比同等條件下的公務員，教師總的收入水平就偏低。

2018年2月，中共中央、國務院印發《關於全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，再次強調「中小學教師平均工資收入水平不低於或高於當地公務員平均工資收入水平」。

「相比《教師法》，這裡提法有所變化——『工資收入水平』，加了『收入』兩字。這裡講的收入不僅包括平時的工資，還加上年終獎等，以此保障中小學教師的收入水平。」杜屏說。

政策需要落地。國家在20多年間陸續出台保障義務教育教師工資待遇政策，總體的執行情況如何？從一個學者角度來看，杜屏認為，義務教育教師總體工資水平在大幅提升，在結構上改變了那種單一工資制，干好乾壞一個樣，導向上是優勞優酬，理論上和政策導向是好的，但是從實施層面和整個機制的保障上看，有待改進和完善的空間還不小。

落實教師待遇難在何處

義務教育教師工資待遇的話題，很容易讓人聯想到「4%」——財政性教育經費佔GDP的4%，4%目標自從提出到逐步實現，經過了20年的努力。如今，落實義務教育教師工資待遇也成為中國教育人魂牽夢縈的期盼。

為何落實這麼難？

杜屏認為，最大的癥結是不同級別政府之間支出責任分擔不明確，縣級財政負擔沉重，導致教師績效工資經費來源保障不足。我國義務教育管理體制實行「縣級為主、省級統籌」。雖然中央給貧困地區轉移支付，但是沒有明確規定中央、省和縣三級政府各自具體數額和比例，在實際執行中存在政府層級間的博弈。

「由於地區間經濟發展不平衡，教師績效工資的高低主要取決於縣級經濟的發展水平，導致義務教育學校教師工資省際、縣際間差距較大。再者，近年來我國公共服務支出不斷加大，相當部分縣級政府財力匱乏，轉移支付資金難以滿足需求。縣級財力不足是落實義務教育學校教師績效工資、艱苦邊遠地區農村中小學教師津貼、對集中連片特困地區鄉村教師生活補助制度面臨的困難和挑戰。」杜屏說。

另一個現實是，當前沒有明確和穩定的公共部門人員和教師的工資增長機制，在我國義務教育經費總量不斷增加的情況下，教育經費支出中教師人員經費的佔比較小，「重物不重人」，教師工資增長投入不足，進而導致教師收入水平偏低。

統計顯示，2013年，在我國小學、初中的事業費支出中，人員費比例分別為64.3%、60.2%；2011年，國際上的相應比例分別是76.5%（63國平均數）、74.6%（52國平均數）。

另外，杜屏認為，教師的工資結構有待進一步完善。工資結構需要處理好兩個問題，即教師工資結構中基本工資與績效工資的比例。如果績效部分佔比太低，分配體現績效不夠，不能起到激勵的作用；如果基本工資部分佔比較低，有可能會影響到工資的保障職能和遞延補償的作用。當前，教師工資結構的這兩種問題均不同程度地存在。

教師待遇如何確保落實

在今年的兩會上，據記者粗略統計，至少有三四十位代表、委員從不同角度提出提高中小學教師工資待遇的建議、提案。有來自教育領域的劉希婭代表、龐麗娟代表、倪閔景委員、田剛委員等，還有教育領域之外的歐宗榮委員等。

「對於落實義務教育教師的工資待遇，首先不能給任何地區『討價還價』的餘地，必須嚴格按時間節點要求檢查各地落實情況，要通報各地的具體落實情況，並依法追究不依法保障教師工資待遇的地方政府的責任。」21世紀教育研究院副院長熊丙奇認為，此前，雖然《教師法》規定了要保障教師工資待遇，可是對於不依法保障教師工資待遇的地方政府，並沒有相應的問責機制。

在杜屏看來，首先要釐清各級政府對教師工資的支出責任，明確落實教師工資的來源和渠道。在2018年國務院辦公廳公布的《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》對義務教育事權和支出責任劃分的現有體制格局情況下，需要建立以省級政府統籌的教師工資保障機制，加大省一級的責任，確定省以下各級政府的經費分擔責任，落實中央安排的轉移支付和地方各級政府的資金投入，承擔與其職責和財力相應的教師工資支出經費數額，加大對財力比較薄弱縣區的轉移支付力度。

優化教育財政經費支出結構，也是應對之策。當物質辦學條件達到一定水平後，有必要調整教育經費的支出結構，增加人員經費在教育經費支出中的比重，以提高教師工資水平和教師的職業聲望。全國人大常委會委員、民進中央副主席、北京師範大學教授龐麗娟就提出，要優先保障鄉村教師工資性投入，「各級政府就是要優化財政投入結構，把改善與提高教師待遇作為教育財政投入的重點戰略性支持領域，優先保障對教師特別是鄉村教師的工資性投入，以優先滿足鄉村教師隊伍建設需要，優先保障鄉村教師隊伍建設」。

進一步完善教師工資結構，也成為呼聲較高的建議。全國人大代表、重慶謝家灣小學校長劉希婭則建議，各級政府部門修改教師績效方案，在逐年提高教師工資水平的基礎上，加大財政投入，提高績效工資總量，按教師人均增加獎勵性績效工資的方式撥付到校，提升學校自主辦學的空間，確保最優秀的、貢獻最大的教師拿到最高的獎勵性績效工資。改進績效考核評價方式，加大學校層面績效分配的自主權。

「還有一點，要加強推進預算公開。發揮《預演算法》對基層財政的監督作用，增強基層財政制度的規範化和透明度，『確保中小學教師平均工資收入水平不低於或高於當地公務員平均工資收入水平』，以促使地方教育財政整體統籌，做好教師工資足額兌付的預算。」杜屏最後說。

本報北京3月13日電

《中國教育報》2019年03月14日第7版

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