民國「聯省自治」為何失敗？
近代中國面臨「千年未有之變局」，各方政治勢力紛紛出場，有識之士先後提出了各種主義和救國主張，有的僅僅在思想界流行一陣便銷聲匿跡，有的一時順應了潮流得以付諸實踐，卻因水土不服、政局動蕩而中途夭折。百年前的政局跌宕起伏，這背後是什麼在起決定性作用？民初的政黨政治亂象叢生，這當中又隱藏了怎樣耐人探尋的密碼？百年前的這段歷史，值得我們好好研究。
近代中國曾有一個夢想，在當年被追尋得轟轟烈烈，如火如荼，它便是地方自治。地方自治在晚清萌芽，在上世紀20年代初的「聯省自治」運動中達到高潮，但隨後，它就被刻意遺忘了。
「東南互保」：削弱了清政府中央集權
1860年第二次鴉片戰爭結束後，中國走上了向西方學習的道路。短短几十年，吃穿住行、生老病死，生活習慣、思維習慣，都在這個過程中發生巨變，區域發展差異凸顯，地方主義崛起順理成章。隨著剿滅太平天國的湘軍集團崛起，督撫們漸漸把軍權、財權與用人權等攬在自己身上。從此，地方坐大，中央衰落。
中央集權的危機，在清政府那裡早有預感。尤其讓清政府震驚的，是1900年的「東南互保」。那時候，因為「扶清滅洋」的義和團運動爆發，清政府向列強「宣戰」。而東南各省督撫，卻絲毫不理會清政府的命令，反而與列強相約局部休兵，互保東南。
這個事件給中國人一個重要啟示。1901年，梁啟超就向中國人介紹瑞士聯邦制，說中國自古以來就有地方自治傳統，如果能採用聯邦制，中國許多難題都容易化解。因此，如何建立集權、分權新模式，清政府也在思索。1906年，清政府宣布預備立憲，其中一個重要內容就是參照東西洋各國立憲經驗，以官制改革為突破口，重建中央與地方分權模式。
然而，清政府畢竟不是一個真正意義上的現代政府，數百年的「家天下」思想已經深入骨髓，很難真正去分享權力。於是仿行立憲的原則，就成了「大權統一於朝廷，庶政公諸輿論」，也就是說中央政府依然掌握實權，只是允許民眾參與討論政治而已。但即使這樣有限的讓步，清政府實際也沒做得到，它真正的思路或者說「慣性思維」是——削弱現行督撫許可權，各省新設督撫許可權僅與日本府縣知事相當，財政、軍事權悉收歸中央，反倒是要加強中央權力。
清政府的決定，引起地方勢力的嚴重不滿。直隸總督兼北洋大臣袁世凱公開反對，表示很難辦到，各省督撫也相繼表示不滿，此案只有暫時被擱置起來。清政府仿行立憲宣稱要解決中央、地方的許可權問題，結果卻南轅北轍，很不理想。
湖南新政：近代中國地方主義的起點
近代中國地方主義的起點，是陳寶箴、黃遵憲等人所主導的「湖南新政」。
湖南新政發生在甲午戰敗後。由於戰敗，中國人就去檢討過去幾十年發展中的問題，朝野內外一個基本共識是，過去對社會管控太多，中國沒有民間社會，沒有「自組織」，沒有新聞媒體，沒有一切現代國家所擁有的社會管理方式。
這一特別機遇被陳寶箴、黃遵憲等人敏銳地抓住了，而他們之所以在湖南進行試驗並能成功，主要還是因為湖南本身所具有的獨特性——極端激進與極端保守同時並存。
就區位來看，湖南擁有一個特殊的窗口——廣東。湖南人至今外出打工，依然首選廣東。廣東是近代中國與外國人接觸最早、最多的地區。湖南人通過廣東這個窗口，看到了西方文明優長之處，因而有曾國藩、郭嵩燾、譚嗣同、毛澤東等一大批力主學習西方的湖南人。另一方面，湖南在中國的位置，當南北要衝，為西南門戶，是各方勢力爭奪的焦點。或許由於這個原因，湖南人排外、反抗的思想格外激烈。當1897年德國出兵佔領山東膠州灣、掀起瓜分中國的狂潮時，湖南人就在兩年自治的經驗基礎上準備獨立。這當然不是分裂，而是準備像梁啟超等所期待的那樣，以湖南獨立為中國將來重建統一積蓄力量，保留一個復興基地。
湖南獨立在1897年沒有成為現實，因為清政府鑒於膠州灣事件的巨大影響，在第二年開始了政治改革，是為戊戌維新。戊戌維新為湖南地方自治增添了動力，湖南省內的南學會，就是一個提倡地方自治的政治團體。遺憾的是，湖南地方自治並沒有結果。戊戌變法在1898年秋天逆轉，湖南地方自治試驗也就隨著陳寶箴、黃遵憲被解職而煙消雲散。
從地方自治到聯省自治
20世紀20年代初，過去的地方自治先鋒，又成為「聯省自治」運動的領頭羊。湖南不僅在1920年11月由省長譚廷闓、師長趙恆惕發表通電，第一個宣布自治，還在1922年元旦正式公布施行湖南憲法。在湖南省的啟示下，四川省的劉湘，貴州省的盧燾，廣東省的陳炯明，江西省的陳光遠，浙江省的盧永祥，陝西省的陳樹藩，東北的張作霖，華北的吳佩孚等政治強人，都先後運用各種方式嘗試自治。
不過，我們看到一個相當奇怪的現象，那就是20年代早期的中國，各地的自治運動風起雲湧，而經過幾年的折騰，到頭來卻是中國獲得了新的統一，各省依然處於統一中國的範圍之內，並沒有任何一個省真正從中國分離出去。
這其實是很正常的，因為中國人自古就有一個區域「忠誠分層」的問題，湖南人忠於湖南，但不會忘情中國，真正願意一省獨立永久脫離中國的畢竟是少數。中國自古以來的自治，都是相對於大中國而言，是統一條件下的治理方式調整，因而自治運動發展到一定階段，就是《三國演義》的開篇，分久必合，合久必分。按照上世紀20年代的政治邏輯，各省自治必然漸漸進入數省聯治。
聯省自治：很快被北伐統一所取代
其實在各省自治期間，就有好幾次組建聯省政府的嘗試。比如1921年，湖南、四川決定出兵驅逐北洋的王占元，幫助湖北自治。湘軍出動前，省長趙恆惕派多名說客到西南各省活動，說打算在驅王之後，在武漢召集各省代表，商量組織聯省自治政府的大問題。提議一出，雲南、四川、浙江、山西等紛紛表示贊同。當時甚至有傳言，說是聯省政府的名單都有了，比如黎元洪任元首，段祺瑞任總理，陳炯明長陸軍，而孫中山則傳說要被推舉為太平洋會議的代表。當然，這些組建聯省政府的嘗試統統都沒有結果，自治運動很快被北伐統一所取代。
聯省自治從1920年興起，如火如荼開展了幾年，仍沒有實際效果，並常混雜著各個軍事實力派的爭鬥，讓一些激進的知識精英失望不已，更沒有喚起民眾參與的熱情。1924年，倡導打倒帝國主義和軍閥、武力統一中國的國民革命興起後，很快俘獲了大部分人心。
隨著1926—1928年革命軍出師北伐，北洋的中華民國結束，國民黨的中華民國重啟，中國重建統一，重回軍政、訓政、憲政三階段，三民主義成了國家指導思想，地方自治、地方主義也就重新納入孫中山的思想框架中。在這個框架中，中國仍要實行地方自治，只是中央層面之外，直接進入縣域，不再讓各省成為一個自治體。這顯然是擔心各省坐大，地方自治演變成地方割據。不過孫中山的擔憂還是出現了。統一隻是表面的，「北伐」中那些主動投靠國民黨的軍事實力派，仍舊握著地方大權。只是他們不再公然宣稱要實行聯邦制，而是在民族主義的框架下小心翼翼地發展著地方的勢力。
聯省自治為何會受到許多軍閥的青睞，又為何以失敗告終
自從進入近代後，中國的內部變動就不是原來意義上的內政，總帶有一些國際因素。第一次世界大戰後，英美等國長期穩定繁榮，給世界以重要示範，許多國家從原來的單一體制改為聯邦制，甚至連社會主義蘇聯，也在以聯邦為訴求，這在很大程度上影響了中國的路徑選擇，這也是上世紀20年代聯省自治的國際背景。
從當時中國最直接、最現實的困境來說，聯邦制、聯省自治、一國多制的政治體制，至少可以在一定程度上遏制各種政治野心家的專擅行為。從消極意義來說，這也是當時實際上陷入分裂狀態的中國重新走上統一之路的一種「比較的和平方法」。這種複合國體形式，或許合乎中國國情，中國的實際情況也許確實如許多學者所分析的那樣。但從另一方面看，它實際上陷入了一個理論誤區。因此，反對者也幾乎如出一轍從中國國情來立論。
中國國情一個最大的特殊性在於，理論上不會有誰堅定反對自治、聯治，但在他們內心深處想著的是「自己治」，而不是「別人治」。也就是說，「自治」實際上很可能被操作為「官治」、「軍治」，而非「民治」。更何況，當時中國的民眾並沒有相應的自治能力，還需要長期的培訓。這就不可避免發生一個問題，一旦利益衝突，擁有權勢的人或集團是不會輕易放棄自己的既得利益的，更遑論幫助民眾來參與政治，約束自己。
即使有幾位比較超脫的軍人，如湖南的趙恆惕、廣東的陳炯明，他們也不能強求所有軍事實力派都和他們保持一致。比如吳佩孚，他過去曾反對過「武力統一」，但那是因為他羽翼未豐，一旦他以為自己的力量差不多時，也和其他軍閥一樣，要建立所謂「全國統一」的「合法政府」。1921年9月10日，他與孫傳芳等人聯名通電，提出在廬山召開所謂「國是會議」，以發起國民大會，恢復舊法統，取消南北政府，實現全國統一。而那些沒有能力擴大地盤的小軍閥，則更樂意於抱定「自治」的招牌不放。
那時人們普遍的困惑是：中國既有軍閥專制，則任何形式的自治，都必然帶有軍閥割據的特徵，都是「軍治」，而非「民治」。軍閥未除，「自治」二字不必假用。軍閥成了中國落後、混亂的替罪羊，由軍閥主導的反軍閥運動，卻成了國民的一場狂歡。
（作者為中國社會科學院近代史所研究員）
延伸閱讀
軍閥割據與聯省自治
在軍閥勢力統治之下，除湖南實行省憲兩三年外，其他各省均未發生實效，只是徒具形式而已。在直系軍閥吳佩孚推行以武力統一全國的局勢下，各省軍閥高唱「自治」實際上是為維護地盤和統治權而提出的一種政治主張，以圖割據自保。
比如，廣東軍閥陳炯明標榜「聯省自治」，是為了阻擾北伐，並蓄謀發動反對孫中山的軍事政變，以建立地方封建割據政權；江西陳光遠，則利用「聯省自治」的口號以脫離困境，以便與陳炯明建立秘密的聯防；浙江督軍盧永祥原屬皖系，直皖戰後，他深感勢孤力單，為鞏固他在浙江的統治，用自製省憲等辦法，抵制直系的侵入，以圖自保。
至於「聯省自治」運動轟鬧了一場，卻沒有什麼實際的效果，儘管它是這一時期資產階級改良派的一種政治主張，其思潮屬於資產階級改良主義範疇，但這一口號卻被軍閥所利用，成了他們製造紛爭的幌子，以致在全國範圍內掀起了一股政治逆流。
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