完善事務官制度將是未來改革重點

文 | 喬新生

近日，中共中央辦公廳印發《公務員職務與職級並行規定》，將我國《公務員法》所規定的文官制度具體化。

在我國《刑法》中，在職務犯罪中使用「國家工作人員」這個概念，認為凡是在國家機關中從事公務的人員都是國家工作人員。而《公務員法》將「依法履行公職，納入國家行政編製、由國家財政負擔工資福利的工作人員」都稱之為公務員。

概念上的不一致，客觀上導致在法律實施過程中出現了許多問題。有些國家工作人員行使國家權力，而有些國家工作人員不行使國家權力；有些國家工作人員是領導幹部，而有些國家工作人員則不是領導幹部。司法機關和執法機關在處理案件的過程中，往往需要對行為人（犯罪嫌疑人、被告人）權力的邊界進行仔細地識別，因為只有這樣才能確定行為人是否利用職務之便為他人謀取利益。

早在多年前筆者就曾經指出，應當建立中國的文官制度。此次中共中央辦公廳印發《公務員職務與職級並行規定》，就是要落實文官制度，一方面強調分類管理的原則；另一方面建立與領導職務並行的晉陞通道，不擔任領導職務的公務員，也可以按照規定逐級晉陞，因為只有這樣，才能保護非領導幹部職務的積極性。

具體來講，文官制度的含義包括以下幾個方面：首先，對文官實施分類管理。如果擔任領導職務的，那麼，一般由選舉產生或者由行政首長提名並且經過立法機關批准；如果擔任非領導職務的，那麼，一般應當參加考試，並且定期接受考試和考查，根據工作業績晉陞。

由於選拔制度不同，考試方式不同，因此，必須把公務員中「政務官」和「事務官」區分開來，前者一般要經過人大考核任命，而後者則需要參加公務員考試，符合一定標準之後才能正式錄用。

其次，選拔任用領導幹部必須有一定的標準，一般情況下不能越級提拔；非領導幹部的晉陞也必須符合一定的標準，凡是不符合標準的，一律不得任用。領導幹部和非領導幹部在權力上有明確的差異，但是，堅持中國特色的社會主義政治制度，應當不斷縮小領導幹部與非領導幹部工資福利上的差異。

第三，職務晉陞適用於領導幹部，而非領導幹部必須有完善的等級制度，只要符合標準可以按規定享受一定的待遇，因為只有這樣，才能建立一個基礎穩定的文官制度體系。

過去學術界關注的重點是政務官與事務官選拔任用制度，忽視了事務官的考評制度。實際上，一個國家政權的穩定更有賴於事務官制度。領導幹部可以如走馬燈似地更換，如果沒有穩定事務官的隊伍，那麼，要想保持政策的連續性，確保各項方針政策貫徹落實是不可能的。

中國行政改革應當雙管齊下，一方面加強對擔任領導職務公務員的選拔任用管理，防止出現邊腐敗邊陞官的現象出現；另一方面必須採取切實有效的措施，建立符合中國特色的事務官制度，讓具有較強業務能力的事務官，依法享受相對較高的福利待遇。

把政務官與事務官的區分視作現代文官制度與古代文官制度的分水嶺可能有些誇張，現代事務官制度的建立的確為現代公務員制度發展打下了堅強的基礎。如果只重視政務官提拔任用，而忽視了事務官的作用，那麼，在現代行政體制改革過程中就會顧此失彼，就很難建立起相對穩定的公務員隊伍。

筆者的建議是，全國人大常委會應當在事務官管理方面制定明確的法律，一方面進一步明確事務官的考試選拔任用規則，另一方面強化事務官權利和責任，要求事務官必須依法履行自己的職責，充分利用自己的專業特長，千方百計地提高行政效率。如果事務官尸位素餐，那麼，雖然不需要承擔貪污賄賂犯罪刑事責任，但是，應當承擔玩忽職守瀆職犯罪刑事責任。 中共中央辦公廳發布的規定，進一步明確了不擔任領導職務公務員的基本福利待遇問題，為我國公務員改革制度指明了方向。

事實上，我國軍隊已經實行文官制度，我國高等院校和科研院所也已經普遍實行職員制度。條件許可的情況下，全國人大常委會可以考慮徹底修改我國《公務員法》，除了完善我國擔任領導職務公務員選拔任用的基本條件和程序之外，應當對我國不擔任領導職務的公務員考試考評規則以及職務晉陞程序作出明確的規定，因為只有這樣，才能鼓勵更多優秀人才進入國家機關擔任事務官，也只有這樣才能真正建立一支精幹高效的公務員隊伍。

當然，事務官擔任領導職務的政務官「旋轉門」如何開啟，那些長期在國家機關擔任巡視員、調研員、主任科員和科員的公務員如何轉化為領導職務，這是需要認真考慮的問題。但是不管怎樣，我國已經確定了公務員制度改革的方向，分類改革以及完善我國事務官制度將成為中國未來改革的重點。

需要特別說明的是，考慮到我國正處在公務員制度改革關鍵時期，因此，中共中央辦公廳印發的規定特彆強調對於那些擔任領導職務的幹部換屆選舉不再提名，或者機構改革被免去領導職務擔任職級的，保留原待遇，不改變幹部管理許可權。

這樣的規定充分考慮到了我國公務員制度管理的連續性，同時也考慮到擔任領導職務幹部的心理落差和可能出現的情緒問題。這是中國公務員制度改革特殊階段的制度安排，相信隨著我國公務員制度不斷完善，文官制度體系確立，這些問題都將成為歷史。（作者：中南財經政法大學教授 喬新生）

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