新形勢下獨立學院的轉型與發展
［摘 要］上世紀90年代以來，獨立學院不斷發展壯大，教育教學質量和管理水平不斷提高，為社會主義建設培養了大批人才，成為我國高等教育的重要力量。按照《民辦教育促進法》及其《民辦教育促進法實施條例》（徵求意見稿）要求，有若干政策對今後獨立學院改革發展規範相關，值得重視研究。
［關鍵詞］獨立學院；轉型與發展；政策
獨立學院是我國高等教育改革開放的顯著成果。上世紀90年代以來，獨立學院不斷發展壯大，教育教學質量和管理水平不斷提高，為社會主義建設培養了大批人才，成為我國高等教育的重要力量，為中國高等教育的改革發展作出了突出的成績。面對新的時代，獨立學院要按照黨的十九大和全國教育大會的精神，認真落實《高等教育法》《民辦教育促進法》等法律法規規章，深化改革，創新發展，為中國高等教育作出新的貢獻。
獨立學院轉型發展新的方向
獨立學院轉型發展新的方向主要體現在下述三個方面。
第一，在新的國家教育發展的框架下，獨立學院發展總的方向是獨立設置還是按照現狀附屬，要儘快明確。按照教育部的要求，獨立學院應全部儘快獨立轉設，脫離母體高校。獨立學院要真正的獨立，成為國家獨立設置的本科高校。獨立學院全部獨立轉設後，全國要增加數百所獨立的高校。這是中國高等教育一個大的新的布局結構的調整。
第二，獨立學院究竟是退回去公辦，還是進一步徹底民辦，也要明確。目前獨立學院已經是民辦本科高校，顯然不可能再是公辦高校，這有充分的法律依據。
2008年教育部《獨立學院設置與管理辦法》（以下簡稱26號令）第三條規定：「獨立學院是民辦高等教育的重要組成部分，屬於公益性事業。」獨立學院辦學一方是指本科以上的高校。另一方是國家機構之外的社會組織。社會組織可以是公司，還可以與個人合作，無論是公司法人和個人合作，都是符合法律要求的，在改革轉型中，獨立學院的民辦教育性質，是不能動搖的。
第三，獨立學院是利用非國家財政性經費舉辦的本科學歷教育。教育部26號令第二條規定：「獨立學院是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校。」獨立學院起點高，不是專科。專科和本科都是高等教育，但專科和本科有很大區別。在目前的招生體系下，各省都想要本科學歷指標，不想要專科學歷指標，這是從資源供給角度出發的。從審批角度，本科只能是教育部審批，不是省里審批。很多省在改革當中，想找教育部要本科教育設置權、審批權，教育部原則上一直沒有放。獨立學院的設置變更也由教育部審批。總之，獨立學院不是一般的民辦學校，是獨立的、民辦的、高階的本科高校。
獨立學院轉型發展新涉政策
新修改的《民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》），2016年11月7號由全國人大常委會頒布，2017年9月1日實施，已經開始生效。獨立學院將要全天候納入民辦學校軌道，實行新的民辦教育的法律法規政策。2018年8月10日，司法部公布了國務院《民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）草案的徵求意見稿，雖然還沒有正式頒布，但是主要政策內容、法律規定已經呈現。按照《民促法》及其《實施條例》（徵求意見稿）要求，有若干政策對今後獨立學院改革發展規範相關，值得重視研究。
第一，分類設立和審批政策。按新的《民促法》第十九條規定：「民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。」「非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結餘全部用於辦學。」「營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結餘依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理。」按此，民辦學校可以選擇設立非營利性和營利性民辦高校。獨立學院屬於民辦學校的範疇，主辦方可以依法作出分類選擇。獨立學院選營利性，還是選非營利性，國家目前沒有政策干預，可以按照《民促法》及其《實施條例》（徵求意見稿）的要求安排來做出選擇。新《民促法》十九條規定：「民辦學校取得辦學許可證後，進行法人登記，登記機關應當依法予以辦理。」按照現行規定，舉辦非營利性獨立學院、非營利性的學校到民政部門進行登記，舉辦營利性學校到工商部門登記。
如果獨立學院舉辦方母體學校不退出獨立學院，獨立學院只能變成非營利性學校。公立學校通過辦學校來營利獲益，是不被允許的。公辦學校的辦學性質是公益、公共、公權性的。
這就需要明確獨立學院的政策的選擇和審批由哪個部門來決定。按照法律規定，應當由原審批部門決定。原審批部門即教育部尚未決定，獨立學院變更轉型的審批，包括變更為營利性和非營利性的審批，是由教育部來審批，還是下放給各省審批，這也需要明確。如果下放給各省，教育部要下發文件，就像高等教育章程核准一樣，高校的章程核准，法律規定也由原審批部門核准，但是教育部授權地方高校由各省（自治區、直轄市）核准。獨立學院，不管屬於中央高校還是地方高校，設立時都是教育部審批。這需要教育部做出決定，是直接進行變更審批還是委託地方審批。獨立學院轉設不僅涉及獨立學院和母體學校之間的變更即涉及辦學方轉換的審批，而且還要涉及對獨立學院舉辦者提出來選擇辦營利性的還是選擇非營利性的審批，即獨立學院選擇是否獨立和其在經濟性質上做出選擇。這需要獨立學院審批部門即教育部儘早做出規劃安排決定，未雨綢繆。
第二，資金扶持政策。《民促法》第四十五條規定：「縣級以上各級人民政府可以設立專項資金，用於資助民辦學校的發展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人。獨立學院顯然也處在資助範圍之內。」按照《實施條例》（徵求意見稿）第五十七條的規定：「縣級以上地方人民政府根據本行政區域的具體情況，設立民辦教育發展專項資金，用於支持民辦學校提高教育質量和辦學水平、獎勵舉辦者等。」作為民辦學校，獨立學院享受《民促法》及其《實施條例》（徵求意見稿）的政府扶持政策包括專項資金扶持政策。
第三，購買服務政策。《民促法》第四十六條規定：「縣級以上各級人民政府可以採取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦學校予以扶持」。獨立學院同樣也應享受上述相應政策。
第四，稅收優惠政策。《民促法》第四十七條規定：「民辦學校享受國家規定的稅收政策；其中，非營利性學校享受與公辦學校同等的稅收政策。」《實施條例》（徵求意見稿）第五十三條更為具體規定：「民辦學校享受國家統一規定的稅收優惠政策，非營利性民辦學校適用國務院財政部門、稅務部門發布的關於公辦學校的稅收政策，減免相應稅負；營利性民辦學校適用國家鼓勵發展的相關產業政策，享受相應的稅收優惠，具體辦法由國務院財政部門、稅務部門會同國務院有關行政部門制定。」非營利性獨立學院和公辦學校一樣，減免有關稅費。營利性獨立學院一般會按公司方法納稅，但應當按照相關產業政策如西部大開發、高新技術企業政策有所優惠，但還需要爭取有關部門進一步落實。一些地方出台的有關民辦學校的稅收優惠政策，獨立學院也應執行。
第五，財產捐贈政策。《民促法》第四十八條規定：「民辦學校依照國家有關法律、法規，可以接受公民、法人或者其他組織的捐贈。國家對向民辦學校捐贈財產的公民、法人或者其他組織按照有關規定給予稅收優惠，並予以表彰。」對於捐贈者的政策，這次規定有新的突破。《實施條例》（徵求意見稿）第五十四條規定：「民辦學校可以依法以捐贈者的姓名、名稱命名學校的校舍或者其他教育教學設施、生活設施。捐贈者對民辦學校發展做出特殊貢獻的，實施高等學歷教育的民辦學校經國務院教育行政部門按照國家規定的條件批准，其他民辦學校經省、自治區、直轄市人民政府教育行政部門或者人力資源社會保障行政部門按照國家規定的條件批准，可以以捐贈者的姓名或者名稱作為學校校名。」按此規定，可以以捐贈者名字命名獨立學院的設施，公立學校也可以這樣規定。按此規定，也可以以捐贈者名字命名獨立學院。這是對於民辦學校獨有的政策，獨立學院也應探討適用。
第六，信貸扶持政策。《民促法》第四十九條規定：「國家鼓勵金融機構運用信貸手段，支持民辦教育事業的發展。」這意味著鼓勵金融機構更多貸款給民辦教育，放寬信貸標準。
第七，土地扶持政策。《民促法》第五十一條規定：「新建、擴建非營利性民辦學校，人民政府應當按照與公辦學校同等原則，以劃撥等方式給予用地優惠。新建、擴建營利性民辦學校，人民政府應當按照國家規定供給土地。」《實施條例》（徵求意見稿）第五十五條規定：「新建、擴建非營利性民辦學校，地方人民政府應當按照與公辦學校同等原則，以劃撥等方式給予用地優惠。」「實施學前教育、學歷教育的民辦學校使用土地，地方人民政府可以依法以招拍掛或者協議方式供應土地，也可以採取長期租賃、先租後讓、租讓結合的方式供應土地，土地出讓價款和租金，可以在規定期限內按合同約定分期繳納。」各地還出台了相應的土地政策。這些政策原則上適用於獨立學院。
第八，經費補貼政策。《民促法》第四十六條規定：「對非營利性民辦學校還可以採取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。」這一政策覆蓋非營利性獨立學院。《實施條例》（徵求意見稿）第五十二條規定：「縣級以上地方人民政府可以按照同級同類公辦學校生均經費標準的一定比例，確定對非營利性民辦學校的生均經費補貼標準。其中，非營利性民辦高等學校的經費補貼由省級人民政府承擔。」按照這一規定，非營利性獨立學院可以獲得生均經費補貼，由省級人民政府發放。
第九，物業價格政策。《實施條例》（徵求意見稿）第五十三條規定：「民辦學校用電、用水、用氣、用熱，執行與公辦學校相同的價格政策。」按照這一規定，獨立學院的用電、用水、用氣、用熱等物業價格和公辦學校相同，不分營利性非營利性獨立學院。
第十，學校融資政策。《實施條例》（徵求意見稿）第九條規定：「舉辦者可以依法募集資金舉辦營利性民辦學校，所募集資金應當主要用於辦學，並應當向審批機關報告募集資金使用情況，履行信息披露義務。民辦學校及其舉辦者不得向學生、學生家長收取或者變相收取與入學關聯的贊助費。」舉辦獨立學院可以依法募集資金，可以依法發行股票、公益性基金等辦學。金融機構可以開發適合民辦學校特定的金融產品，民辦學校可以以未來收入、知識產權進行融資。非營利性的民辦學校基金、法人組織可以利用自身資產或者向學校提供的服務進行融資用於學校發展。
最近，中共中央國務院《關於學前教育深化改革規範發展的若干意見》要求，營利性幼兒園不得上市，因為，對於學前教育做出上市限制的理論基礎，就是學前教育的公共性、民生性很強，家家都有人上幼兒園，這是公共性的教育。其他教育在國內沒有上市，有的在美國上市，但要依據國內法規的審批，看是否能夠得到允許。
十一，學校收費政策。《民促法》第三十八條規定：「非營利性民辦學校收費的具體辦法，由省、自治區、直轄市人民政府制定；營利性民辦學校的收費標準，實行市場調節，由學校自主決定。」國務院2016年12月30號出台了《關於鼓勵社會力量舉辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》，簡稱30條規定，非營利性機構收費過渡到市場調節機制，比《民促法》的規定往前推進一步。《實施條例》（徵求意見稿）第四十二條規定：「民辦學校應當建立辦學成本核算制度，基於辦學成本和市場需求等因素，遵循公平、合法和誠實信用原則，考慮經濟效益與社會效益，合理確定收費項目和標準。對公辦學校參與舉辦、使用國有資產或者接受政府生均經費補助的民辦幼兒園、義務教育學校，地方人民政府可以對其收費制定最高限價。」營利性獨立學院收費，自主定價；非營利性獨立學院逐步過渡到市場機制收費。
十二，學校招生政策。《實施條例》（徵求意見稿）第三十一條規定：「招收接受高等學歷教育學生的應當遵守國家有關規定。」獨立學院招生按照普通高等學校招生要求進行，不分營利性非營利性。
十三，教職工社保政策。《實施條例》（徵求意見稿）第五十九條規定：「縣級以上地方人民政府應當將分擔非營利性民辦學校教職工社會保障的資金納入預算，依法採取財政補貼、基金獎勵、費用優惠等方式，支持、獎勵民辦學校為教職工建立職業年金制度，並可以採取政府補貼、以獎代補等方式鼓勵、支持民辦學校保障教師待遇。」非營利性獨立學院可以建立職業年金制度，由政府提供財政補貼、基金獎勵、費用優惠等方式，支持、獎勵、促進獨立學院教師的穩定和質量的提高。
十四，舉辦者參與管理和薪酬政策。《民促法》第九條規定：「民辦學校的舉辦者參加學校理事會、董事會或者其他形式決策機構的，應當依據學校章程規定的許可權與程序，參與學校的辦學和管理活動。」除了規定舉辦者參與管理以外，《實施條例》（徵求意見稿）第十條規定：「舉辦者依據前款規定參與學校的辦學和管理的，可以按照學校章程的規定獲取薪酬。」非營利性民辦學校舉辦者不能分紅，但是按照這條規定可以拿工資，包括董事長。校長當然可以。舉辦者工資拿多少，有的國家地區有比較嚴格的限制。如果超過標準學校要自動從非營利性學校轉成營利性學校。目前國家和地方政府現在也還沒有這樣的標準規定。即使《實施條例》沒有了這一規定，也可以獲取薪酬。因為法無禁止即可為，不受影響。獨立學院也執行這一政策。
十五，舉辦者變更政策。按照《實施條例》（徵求意見稿）第十一條規定：「非營利性民辦學校舉辦者變更的，應當簽訂變更協議，並不得從變更中獲得收益；現有民辦學校的舉辦者可以根據其依法享有的合法權益與繼任舉辦者協議約定變更收益，但不得以牟利為目的，不得涉及學校的法人財產。舉辦者變更協議應當依據《民辦教育促進法》第五十四條的規定，與其他材料一併報審批機關核准。」按照《實施條例》（徵求意見稿）第六十六條規定：「本條例所稱現有民辦學校是指2016年11月7日全國人民代表大會常務委員會關於修改《中華人民共和國民辦教育促進法的決定》公布前設立的民辦學校。」這意味著，過去辦的民辦獨立學校，現在不想辦了，別人來接盤，可以高於原來辦學投入的資金轉讓變更，可以有一定額度的收益。但是新辦的獨立學校不能溢價變更，變更只能按照原來投入變更。當然，最近也基本沒有新批獨立學院。
按此，公辦學校在退出的時候，可以作為舉辦方權益享受相應的補償或者獎勵。過去，所有的民辦學校，可以拿「合理回報」。原《民促法》的「合理回報」政策被取消後，不能再拿回報，要想獲益只能作為營利性學校分紅。按照新的規定，公辦學校不能成為辦營利性學校的辦學主體，過去投入了的品牌、師資、專利，獨立學院已經用了，這次可以選擇獲得補償或者獎勵。但是可能需要主管部門做出規定。
十六，關聯交易政策。按照《實施條例》（徵求意見稿）第四十五條規定：「民辦學校與利益關聯方發生交易的，應當遵循公開、公平、公允的原則，不得損害國家利益、學校利益和師生權益。」這意味著，允許關聯交易，舉辦者與民辦學校可以進行合法的關聯交易，關聯交易是指：「民辦學校的舉辦者、實際控制人、理事、董事、監事等以及與上述組織或者個人之間存在互相控制和影響關係、可能導致民辦學校利益被轉移的組織或者個人。」民辦學校發生民事行為，可以與舉辦者的相應的產業，發生一些關聯的交易。發生關聯交易是允許的，但是要進行迴避：「理事會、董事會或者其他形式決策機構審議與利益關聯方交易事項時，與該交易有利益關係的決策機構成員應當迴避表決，也不得代理其他成員行使表決權。」《實施條例》（徵求意見稿）還規定：「民辦學校應當建立利益關聯方交易的信息披露制度。教育行政部門、人力資源社會保障部門應當加強對非營利性民辦學校與利益關聯方簽訂協議的監管，對涉及重大利益或者長期、反覆執行的協議，應當對其必要性、合法性、合規性進行審查審計。」這些，都是獨立學院在發生關聯交易時需要注意的。
十七，辦學退出政策。《實施條例》（徵求意見稿）第七條第三款規定：「鼓勵具備條件的地方利用社會力量設立民辦教育發展基金會或者專項基金，用於維護辦學秩序、防範辦學風險，保護舉辦者、教職工和受教育者權益。」民辦學校包括獨立學院辦學，也要能夠有進有退。通過建立地方的民辦教育基金會維護學校穩定。以後如果獨立學院退出補辦，也可以由基金會來接盤，保持辦學不斷、不亂、不散，維護學生和教師的權益。這意味著今後可以設立沒有舉辦者的、由基金會設立的獨立學院。很多世界著名高校都是基金會辦學，逐漸從民辦學校舉辦者辦學演變到基金會辦學。
十八，限制公辦學校舉辦獨立學院的政策。《實施條例》（徵求意見稿）第七條規定：「公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校。」公辦學校不得參與舉辦營利性的民辦學校，這對於現行獨立學院的影響很大。如果獨立學院選擇了舉辦營利性學校，參與舉辦的公辦學校就必須退出；如果獨立學院選擇了舉辦非營利性學校，公辦學校就不能夠獲利營利。「公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校，不得利用國家財政性經費，不得影響公辦學校教學活動，不得僅以品牌輸出方式參與辦學，也不得以管理費等方式取得或者變相取得辦學收益，並應當經其主管部門批准。」這意味著，舉辦獨立學院，公辦學校也不能以舉辦者身份從獨立學院收入當中獲得收益，包括不得取得掛牌收益。同時，第二款規定：「公辦學校舉辦或者參與舉辦的民辦學校應當具有獨立的法人資格，具有與公辦學校相分離的校園、基本教育教學設施和獨立的專任教師隊伍，實行獨立的財務會計制度，獨立招生，獨立頒發學業證書。」這基本上還是獨立學院應當獨立的要求。也可以認為是為獨立學院量身定做的條款。
第四款規定：「舉辦或者參與舉辦民辦學校的公辦學校依法享有舉辦者權益，依法履行國有資產管理義務。」公辦高校如何享受舉辦者權益，如何在提供服務時，獨立學院如何付費，可能還需要另行規定。
十九，集團化辦學政策。集團化辦學是指在一個公司、一個法人的名下，擁有很多個學校。學校是橫向和縱向都有的。縱向是指從高校到幼兒園，從上到下是多層次的，是縱向的辦學。橫向的指一個集團同時辦了多所學校。按照《實施條例》（徵求意見稿）規定：「集團化辦學不得通過兼并收購，加盟連鎖，協議的控制等方式控制非營利性學校。」這是針對有的集團化公司收購非營利性民辦學校後，納入集團化辦學以後，上市的時候進行了賬目合併。合併賬目要符合上市要求，只能做成營利性的財務賬目，導致了非營利性學校財產財務變成了營利性學校的財產財務，改變了非營利學校的性質。所以法規規定不允許這樣做。
二十，學校保險政策。《實施條例》（徵求意見稿）第六十條規定：「金融機構開發適合民辦學校的保險產品，探索建立行業互助保險等機制。」這是國家鼓勵金融機構針對民辦學校開發保險業務的政策，獨立學院也可以享受此類保險。
《民促法》及其《實施條例》的修改對於獨立學院影響的相關政策是十分全面深遠的。因為一旦決定所有獨立學院轉型為民辦獨立高校，就會嚴格受到《民辦教育促進法》及其《實施條例》調控，就要執行民辦學校的政策。過去獨立學院有些性質還有一些模糊。有的人還認為獨立學院屬於公辦事業單位，或者是公辦學校還是民辦學校不清楚，這次選擇轉設後，其性質一定是十分清楚的，是不折不扣的民辦高校。值得強調的是，今後，非營利性獨立學院的許多政策，是相當於公辦學校政策的；對於營利性民辦學校的一些政策，可能部門、各地在實施中還會有一些小的變化、調整。
中外合作辦學新的轉型發展
特別需要提出的是，中外合作辦學也屬於民辦教育範疇，也要受《民辦教育促進法》及其《實施條例》的調控，《中外合作辦學條例》也是《民促法》的下位法規，屬於民辦教育法律體系。中外合作辦學的情況，由於涉及外方和中方，涉及獨立法人和非獨立法人，情況將會更加複雜。目前，國家有關部門正在啟動《中外合作辦學條例》及其實施辦法的相關文件修訂。所以，《民促法》的修改和實施，對於整個中國教育，當然包括高等教育，都會有重大的影響。所以，希望大家高度重視。
民辦教育相關政策的優惠和規範，必將對獨立學院和中外合作辦學改革發展規範產生巨大的推動作用，使獨立學院和中外合作辦學綻放出更加絢麗的光輝。
【作者：孫霄兵 北京外國語大學國際教育研究院院長】
《中國高等教育雜誌》2019年第3/4期 責任編輯：李石純
