發改委更新城鎮化建設任務，城市越小落戶限制越寬鬆

中國發改委本周發布新一年度的城鎮化建設任務，繼續將 1 億人非戶籍人口落戶城鎮作為首要目標，並要求常住人口（在一地居住超過 6 個月）和戶籍人口城鎮化率按年至少提高 1 個百分點。

按照中國統計局的數據，中國城鎮常住人口（超過 6 個月）佔總人口的比例從 1978 年的 17.92%，上升到 2018 年年末的 59.58%。

這些變化中的百分比就是「城鎮化率」。若參照發達經濟體的經驗，城鎮化率和經濟發展水平呈正相關，人均收入高的地區幾乎無一例外都擁有高城鎮化率。實際上中國省級數據也支撐這一判斷，北京、上海等發達地區的城鎮化率已經超過 85%，接近英美等超一線發達經濟體的水平。

這是因為經濟增長推動社會分工進一步分化，工業化水平提高也推高了生產效率，帶來了收入增長。當非農行業收入超過農業，就會吸引勞動力從農村向城鎮轉移，城鎮化率提高是這一系列經濟活動的結果。

然而以戶籍人口為統計基數，中國 2018 年戶籍人口城鎮化率只有 43.37%。一座座城市相繼解除落戶限制，除了有在人口紅利消退期提高勞動力供給的考量外，也有完成先期提出落戶考核的因素。

國務院 2016 年提出的《推動 1 億非戶籍人口在城市落戶方案》要求到 2020 年這一指標達到 45%，同時戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率之間的差值，較 2013 年少 2 個百分點。

目前中國戶籍人口城鎮化率按年增長 1% 左右、兩種城鎮化率之間的差值五年減少了 1.5 個百分點，到 2020 年實現政府提出的目標壓力不大。而且從 2017 年 2 月開始，已經有西安、南京、武漢、長沙、東莞等 30 多個二三線城市陸續出台 60 余次人才新政，通過現金補貼、放寬落戶門檻等方式「搶人」。

即便如此，今年發改委仍然進一步放寬了城市落戶限制：

• 將全面開放落戶限制城市的標準從城區常住人口 100 萬以下的中小城市和建制鎮，升級到城區常住人口 100 萬—300 萬的Ⅱ型大城市。
• 對於更高級別的城區常住人口300-500 萬的Ⅰ型大城市，去年要求是積分落戶制要提高社保和居住年限權重，今年則是全面放開放寬落戶條件，並全面取消重點群體落戶限制。
• 超大城市和特大城市（省會、直轄市、計劃單列市等），發改委要求今年大幅增加落戶規模、精簡積分項目，「確保」社保繳納年限和居住年限分數佔主要比例。

華創證券估計至少 75 座城市處在新落戶政策覆蓋範圍內。常住人口和戶籍人口城鎮化率之所以相差 16.21 個百分點，存在早期城市難落戶以及之後農民不願意落戶的情況，這也是新落戶政策試圖解決的事情。

戶籍制度的一些規定使這些居住在城鎮的農村人口難以落戶城鎮，享受城鎮戶籍下的就業准入、醫療、社會保障、子女教育等公共服務。與此同時，農村戶籍轉成城鎮戶籍往往以放棄農村土地、宅基地等作為前置條件，而隨著土地升值和中小城鎮的戶口含金量降低，農村居民也逐漸不願意落戶城鎮。

《中國青年報》 2011 年的一篇報道顯示當年浙江農林大學八成新生入學時拒絕把戶口轉入學校。中國社科院的一項研究也顯示重慶 350 名受訪進城務工人員中，只有三成願意放棄農村土地以獲取城市戶口。

但經濟學家相信，新城鎮化改革可以改善中國經濟結構。「新」、「舊」是相對的概念，通常認為新城鎮化改革伴隨著戶籍制度改革、公共服務均等、土地制度改革和農業現代化而來。

以日本為例，這些政策變化最終將扭轉早期城鎮化改革留下的城鄉收入差距擴大的現象，農業生產效率也將追上甚至超過工業和服務業的生產效率，鄉村家庭和城市家庭收入差距趨穩或者縮小。2018 年中國城鎮居民人均可支配收入 39251 元，農村居民人均可支配收入 14617 元。

在中國出口疲軟、政府固投對經濟拉動力越來越小的情況下，消費增長對於維持一定規模的經濟增長顯得尤為重要。2018 年中國統計局公布的消費數據表明，中國鄉村家庭消費支出已經開始從衣食住等基本民生費，往教育、醫療、文娛等方面轉移，他們是潛在的消費增量。但如果要更進一步釋放消費需求，就需要縮小人們常說的城鄉二元結構問題中的城鄉公共服務差距，降低城市戶口含金量，讓農村人口在給城市貢獻財政收入的同時，也能得到相應的公共服務。

至於城鎮化率提高提振地產市場並刺激新一輪地產擴張的觀點，目前可能難以實現。中國經濟增速放緩、家庭儲蓄率下降，約 250% 的宏觀負債率也有降低或者放慢漲幅的需求，這使得總體投資規模難以像過去一樣快速增長，低端製造業和房地產領域的一部分投資可能讓位於市政和民生投資。

題圖/Pixabay

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