姜佳瑩 鄢一龍：五年規劃與國家治理目標

五年規劃作為我國國家治理的一項重要制度和基本手段，體現了我國國家治理體系的不斷改進完善和治理能力的不斷提升，體現了我國國家治理不斷走向現代化的進程。

制定和實施五年規劃是中國特色社會主義制度的一個重要特徵，也是中國發展取得巨大成就的一個重要原因。五年規劃是中國政府重要的治理工具，近年來，五年規劃越來越為世界所矚目。五年規劃的發展經歷了一個不斷自我完善與改進的過程，這一過程也體現了中國國家治理的現代化進程。

國家治理體系的完善

中國從「十一五」開始使用「五年規劃」取代原來的「五年計劃」，這一用語上的轉變表明黨和國家更加註重市場和政府職能的劃分，更進一步規範了政府的職能和責任。「十一五」規劃是科學發展觀提出後的第一個五年規劃，要求全面落實科學發展觀。「十一五」規劃的指導原則和政策舉措強調轉變經濟發展方式。從「十一五」開始，五年規劃指標分為預期性指標和約束性指標兩類。

「十一五」規劃包括4類共計22個指標，這四類指標分別是經濟增長、經濟結構、人口資源環境和公共服務人民生活。22個指標中，經濟增長和經濟結構兩大經濟類指標共6個，占指標總數的27.3%；人口資源環境和公共服務人民生活兩類社會類指標共16個，佔72.7%。與以往五年計劃相比，經濟類指標比重繼續呈下降趨勢，社會類指標比重繼續呈上升趨勢。「十二五」規劃將指標分為經濟發展、科技教育、資源環境和人民生活四類，共24個指標，其中，經濟類指標包括經濟發展類指標，共3個，占指標總數的12.5%，比「十一五」時期下降14.8個百分點；社會類指標包括科技教育、資源環境和人民生活三類共21個指標，占指標總數的87.5%，比「十一五」時期上升14.8個百分點。在中國經濟發展進入「新常態」的背景下，「十三五」規划進一步將指標分類調整為經濟發展、創新驅動、民生福祉和資源環境4類共25個指標，其中，經濟類指標包括經濟發展類指標共4個，占指標總數的16%，比「十二五」時期上升3.5個百分點；社會類指標包括創新驅動、民生福祉和資源環境3類共21個，占指標總數的84%，比「十二五」時期下降3.5個百分點。

從五年規劃指標分類的變遷看，國家通過五年規劃不斷調整政府與市場的關係，使政府的功能重心逐漸從經濟領域轉到公共服務領域；同時，通過指標類別的調整，實現不同階段國家的發展目標和發展主題。如「十二五」規劃以「科技教育」類指標取代「經濟結構」類指標，符合「十二五」時期科學發展的主題，以及加快轉變經濟發展方式的任務。「十三五」規劃中以「創新驅動」取代「科技教育」的分類設置，並首次設置「科技進步貢獻率」和「互聯網普及率」兩項指標，符合經濟新常態下「新發展理念」的要求，有助於新時期更有效地實現國家治理目標。

國家治理能力的提升

國家治理能力的一個重要標誌是國家目標的實現能力，五年規劃目標是國家治理目標的重要內容，因此，五年規劃目標的完成情況體現了國家的治理能力。從五年規劃實施評估數據來看，「十一五」規劃指標的完成率為86.4%，明顯高於「十五」計劃64.3%和「九五」計劃75%的完成率。「十一五」規劃有3項指標沒有完成，分別是服務業增加值比重、服務業就業比重和研究與試驗發展經費佔GDP比重，此外，規劃的8項約束性指標全部完成，民生類指標全部完成。

「十二五」規劃目標總體上圓滿完成，完成率高達99.96%。其中，只有「研究與試驗發展經費佔GDP比重」這一指標沒有達到規劃目標，規劃目標為2.2%，實際實現值為2.1%。「十二五」時期我國經濟年均增速為7.8%，高於7%的規劃目標，經濟保持了持續穩定增長；居民收入同步增長，城鎮居民人均可支配收入增長7.7%，農村居民人均純收入增長9.6%，人民福祉大幅增進。「十二五」規劃目標的圓滿實現，為「十三五」規劃的實施奠定了良好的基礎，為2020年全面建成小康社會開啟了良好勢頭。

「十三五」規劃中期評估顯示，目前規劃主要目標指標進展總體符合預期，主要指標總體進展順利，經濟發展平穩。因此，在我國經濟面臨下行壓力的背景下，「十三五」規劃依然有望實現高完成率。

五年規劃目標的高完成率顯示了國家經濟社會各領域的發展按預定軌道平穩前進，能夠保證國家在各領域的治理目標得以實現。

國家治理的「人本理念」

人民是發展的出發點和落腳點，五年規劃作為國家治理的重要抓手，體現了這一國家治理理念。「十一五」規劃首次界定了公共服務領域，明確指出，公共服務領域的任務，是政府的承諾，各級政府要切實履行職能，運用公共資源全力完成。同時進一步明確，公共財政配置的重點要轉到為全體人民提供均等化基本公共服務的方向，並確定了公共財政預算安排的16個關係人民切身福利的優先領域。這標誌著政府職能向公共服務型轉變取得了重大進展，國家發展的重心越來越以人為本，以人民為中心。

與「十一五」規劃相比，「十二五」規劃的內容與內涵進一步擴展，內容更加豐富，各領域更加均衡。「十二五」規劃的指標設置有三個方面的戰略調整：一是增加森林蓄積量等指標，積極應對全球氣候變化。二是更加體現民生優先。新增加兩個社會保障指標，首次設置人口平均預期壽命指標。三是弱化經濟增長指標，強化收入增長，提出了居民收入增長快於經濟增長的量化指標，體現了經濟增長的最終目標是以人民為中心。此外，以「九年義務教育鞏固率」「高中階段毛入學率」取代原來的「國民平均受教育年限」，使指標更加易於統計，更加容易落實。從這些調整來看，「十二五」規劃已經基本轉變為公共事務治理規劃。

「十三五」時期是我國全面建成小康社會決勝期，也是全面深化改革開放、加快轉變經濟發展方式關鍵時期。「十三五」規劃是以人民為中心的規劃，更加凸顯人本理念。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出「堅持人民主體地位」的基本原則：「必須堅持以人民為中心的發展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點。」「十三五」規劃指標中，進一步用「勞動年齡人口平均受教育年限」取代「九年義務教育鞏固率」和「高中階段毛入學率」兩個指標，這是推進教育現代化的重要舉措，意味著全民終身學習機會進一步擴大，教育發展成果更公平惠及全體人民。增加「農村貧困人口脫貧」這一約束性指標，為實現全面建成小康社會提供保障。

五年規劃作為我國國家治理的一項重要制度和基本手段，體現了我國國家治理體系的不斷改進完善和治理能力的不斷提升，體現了我國國家治理不斷走向現代化的進程。我們通過每五年邁上一個台階，一步一個腳印，不斷實現階段化目標，進而實現社會主義現代化，實現中華民族偉大復興。未來，五年規劃將繼續發揮推動國民經濟社會發展的重要作用，其自身也將不斷自我革新和完善。

（作者單位：北京科技大學馬克思主義學院；清華大學公共管理學院、國情研究院）

來源：中國社會科學網-中國社會科學報

責任編輯：胡雪菲 排版編輯：胡雪菲

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