李少抒 戴安妮：我國教育經費績效評價實踐的現狀與展望
2019年3月，華南理工大學政府績效評價中心舉辦教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目「我國教育經費績效評價與提升研究」中期報告會，課題組針對教育經費績效評價現狀、目的與體系等問題展開深入討論。
教育乃民生之首，教育支出是我國財政最大項支出。按照中央相關戰略部署以及國務院有關要求，完善全覆蓋預算績效管理體系，開展教育經費績效評價具有重大的現實意義。
我國教育經費投入的特點
教育經費是「財政預算中實際用於教育的費用」，《中華人民共和國義務教育法》（2018年修正）第四十二條規定「國家將義務教育全面納入財政保障範圍，義務教育經費由國務院和地方各級人民政府依照本法規定予以保障……確保學校的正常運轉和校舍安全，確保教職工工資按照規定發放」。財政教育投入始終是我國教育經費的主要來源，近年呈現三個主要特點。
一是規模持續增長。近五年來，全國一般公共預算教育支出已成為一般公共預算中的最大支出事項，累計達12.95萬億元，年均增長8.2%。到2017年國家財政性教育經費已連續六年保持同比增長率超過4%，達到34208億元，在GDP中的佔比達到4.14%，但增速放緩。教育經費規模相對於既有財政能力已基本適度。然而，2017年OECD國家中有17個發達國家GDP中教育經費投入佔比均值為4.6%，與之相比，我國教育經費投入規模仍顯不足。
二是結構變化較大。教育經費主要投向義務教育與高等教育，全國一般公共預算教育經費中二者的佔比之和超過七成。2017年全國義務教育經費總投入為19358億元，佔比45.49%；高等教育經費總投入為11109億元，佔比26.10%。教育經費區域分配明顯存在區域差異，東部佔比最高，中部次之，西部大部分省份處於全國平均或以下水平。財政性教育經費一半以上用於教師工資福利和學生資助。民辦教育投入和社會捐贈投入佔比低，2016年全國教育總投入中社會捐贈僅佔0.2%，經費投入來源相對單一。
三是財政對教育的保障水平偏低。與國民收入水平相當的國家相比，我國初等和中等教育生均公共經費指數偏低，且以地方財政投入為主。財政投入側重於高等教育，對初等和中等教育的投入不足。
教育經費投入特點導致我國教育發展過程中四個深層次的問題凸現。一是區域教育資源分配不均，區域間財政性教育經費投入差異較大。自2010年起，課題組開始跟蹤測評縣域義務教育發展均衡狀況，結果顯示，教育發展均衡度在縣域內得到明顯改善，但在縣域之間差距持續拉大。二是鄉村師資隊伍結構性缺編。三是學前教育明顯滯後。學前教育毛入園率遠低於九年義務教育鞏固率與高中階段的毛入學率，農村留守兒童「無園上」及城鎮兒童「入園貴、入園難」影響公眾獲得感。四是隨遷子女教育成為教育「短板」。農民工隨遷子女教育保障程度不高、保障方式有待改進。在社會經濟轉型和減稅降費的財稅政策環境中解決以上問題，不僅需要加大財政投入，提高教育經費績效更為迫切。
教育經費績效評價實踐進程與現狀
「大國辦大教育」是我國教育經費投入所面臨的基本國情，評價教育經費支出績效以促進相關政策優化具有重要的現實意義。教育經費績效評價是基於結果和滿意度導向，依據合理的標準、規範的流程和科學的指標體系，對教育經費投入、過程、產出和效果進行綜合性測量和評判的活動。評價融合價值理性與工具理性，既為提升教育經費使用的合理性、民主性與科學性提供標準，又為教育經費體制改革提供驅動力。
我國自21世紀初開始財政支出績效評價實踐，教育部作為評價實踐試點早在2003年便率先對「高校構建節約型校園」等7項財政專項資金進行了績效評價。2018年8月，國務院辦公廳印發《關於進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》，針對教育經費的結構和效益提出「保基本、補短板、促公平、提質量」要求。經過十餘年實踐經驗積累，目前我國教育經費績效評價相應形成了制度，但還存在四個不足。
一是評價體系不完善。評價指標體系欠科學，績效目標空泛、籠統且難以量化。評價機制運行不暢，缺乏一致的技術規範。目前各地採用的評價指標體系差異較大，評價資料庫之間互不兼容，難以進行績效比較。評價成本過高，評價低效化成為普遍現象。
二是評價審計化傾向顯著。參與績效評價的第三方中介機構大多數是會計師事務所，審計痕迹太重，而對資金使用目的和目標關注不夠，特別是對公共資金的公共價值認識不到位。評價實踐側重於財務規範性與流程合法性，對經費支出結構的合理性與支出效果關注不夠，對科學決策與民主決策的導向作用發揮不足，以評促改的效果有待進一步顯現。
三是評價周期滯後。財政績效評價屬於事後監督，具有滯後性和被動性，事前事中監督不足，難以避免低效支出，監督功能發揮不明顯。同時，不少績效評價活動流於形式，過度採用突擊檢查或一次性檢查方式，導致日常績效監測與不定時評價覆蓋面較小，績效管理難以真正實現「全過程」與「全覆蓋」。
四是評價法規依據不足。制度不完善依然是影響教育經費績效評價產生作用的主要因素之一。相關法律法規完備是提升教育經費績效的必要條件，其中主要包括高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系和有力的法治保障體系。儘管與教育經費有關的法律、法規以及規章不少，但違法懲處機制未能真正建立，法制對於教育經費充足性乃至效率性的保障功能未能有效體現。
發展展望
教育經費支出是預算績效管理的主要客體，教育經費績效評價是政府績效評價和財政績效評價活動的重要內容。教育經費績效評價應先行先試，成為全面預算績效管理及財政績效評價的示範領域。圍繞解決「為何評價」「評價什麼」「如何評價」「誰來評價」和「為誰評價」等基本問題，進一步完善教育經費績效評價體系和機制，重點需完成以下五項任務。
一是明確評價的功能定位。教育經費績效評價的直接目的是強化政府教育履職的執行力，提升教育績效。按照績效管理的理念，教育經費績效評價應聚焦於教育經費決策的科學性與民主性，關注宏觀層面的公平性，實現公信力與執行力的有機統一。目前，我國已建立了較完善的預算績效目標管理，但側重技術調控，與理念要求還存在一定的差距。
二是完善評價機制。將教育經費支出與收入均納入績效評價範疇，引入政府外部監督主體，應構建由財政部門、教育行政部門、教育機構、各級人大機關主導評價和獨立第三方評價的多元主體格局；優化評價流程，規範評價方法；建立從宏觀到微觀相對統一的評價指標體系，統籌主觀評價與客觀評價，融合共性指標與個性指標於一體。
三是體現「人民滿意」導向。政府教育履職及教育經費決策監管的目的是「人民滿意」，家長滿意、學生滿意、社會滿意應作為衡量教育發展水平和評價教育經費績效的核心標準。
四是建立評價信息庫。統籌建設教育經費績效信息資料庫，作為動態監控與比較分析教育經費績效的技術支撐。建立常態化的民意監測機制，實時收集公眾意見，為科學評價相關政策的合理性，優化相關政策提供重要依據。
五是加強法制化建設。依據新時代國情特徵，加強各級人大、財政部門、教育行政部門互動和交流，完善教育經費及其績效評價法律法規的實施體系。
（本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目「教育經費績效評價與提升研究」（17JZD059）中期成果）
（作者單位：華南理工大學公共管理學院、政府績效評價中心）
來源：中國社會科學網—中國社會科學報
責任編輯：黃琲排版編輯：黃琲
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