海灣君主制國家中，外籍顧問作用有幾許？

「一個哈佛畢業的黎巴嫩小孩會比我更了解利雅得的街頭嗎？」2016年，一位沙特的開發商問我。他是在對沙特眾多的顧問表達不滿，這些顧問拿著高額報酬為沙特國王出謀劃策。這不是沙特獨有的現象，當然也不是只有沙特商人在抱怨。一位阿聯酋的顧問在一次採訪中說道：「他們就看中我們的錢。（他們為酋長）制定了很多戰略，得到實施的卻沒多少」。

在富裕的自由民主制國家以及國際組織中，專家發揮的作用是重大而明顯的。但是鮮少有人知道他們到底為威權統治政府以及發展中國家做了什麼以及發揮了什麼作用。鑒於沙特的威權統治者對外籍專家的依賴日益加深，尤其依賴來自西方一流的諮詢公司、大學以及智庫的顧問，對該問題的研究已經迫在眉睫。

Source Global Research 的數據顯示，2017年諮詢市場在海灣君主制國家中的市值超過了28億美元，而沙特佔了將近一半。由於這些專家和他們所在的機構沒有做足準備，所以應對威權統治的環境下運作的潛在風險時常常顯得手足無措。近幾個月，越來越多的美國公眾以及對象國的公眾都在批評這些專家。公眾批評他們收取高額費用扶持與侵犯人權、腐敗以及其他不法行為捆綁在一起的政府。

全世界領先的管理諮詢公司麥肯錫（McKinsey）因為和名聲不正的政府和國有企業保持合作關係，連帶同行一起受到了嚴格的審查。去年10月，麥肯錫發表聲明，稱其發表的一篇關於沙特社交媒體使用的報告可能已經被沙特政府用來打擊政治異見者，這種行為甚是「可怕」。

麥肯錫創新論壇，圖源：Marketing Interactive

在那幾個月前，麥肯錫在南非陷入了一起重大的政治腐敗醜聞。隨後，麥肯錫承認沒有對其中一位合作夥伴進行仔細審核，對南非國家電力公司（ESKOM）收取的服務費過高。最終，麥肯錫同意向南非政府支付7400萬美元，並在公開聲明中向南非人民道歉。麥肯錫承認：「我們對自己的合作夥伴不夠謹慎，對他們的政治意圖缺乏清晰的認識」。

這篇聲明的自省很有意義，也起到了有效的警醒作用。因為不管任何時候，專家為威權統治政府或因腐敗導致法律已經形同虛設的國家提供諮詢服務，都像在暗礁險灘中航行。

從本質上講，專家顧問希望合理化政府決策，從而幫助鞏固對象政府統治的合法性。證據顯示他們在公開透明的政治環境中確實可以達到這樣的目的。但他們是否能在威權主義的環境下實現哪怕其中一個目的？他們是不是根本就不應該嘗試？

為了研究清楚這些問題，在2009年到2017年期間，我用了19個月在中東做實地調查。調查集中在阿聯酋及其他的海灣君主制國家，這些國家中外國專家幾乎參與了所有方面的治理。

我的採訪對象包括大量在主要的諮詢公司和大學工作的顧問以及一些統治階層的精英（其中包括一個君主）。我列席於王宮會議中，觀察專家與威權統治精英們的互動。

拋開西方（對威權統治者的）刻板印象，許多統治階層的精英其實關心民生，心系臣民，這不僅僅是為了自保。此外，我也就這些國家的公民對外籍專家的看法和對專家參與改革的態度做了實驗，收集了實驗數據作為定量分析。

分析發現，專家顧問有時對當地政府的治理起到了積極作用，但是隨著他們參與的時間越來越長，尤其是當他們對所服務的國家面臨的發展阻礙沒那麼開誠布公的時候，這些專家的作用和影響力就會逐漸減弱。此外，威權政府與專家顧問合作通常不會起到鞏固自己合法性的作用。事實上，專家的干涉可能會起到反作用——削弱威權政府的合法性。

上述結論對美國以及其他西方國家的外交政策意義重大，因為這些國家的決策者正頭疼要如何遏制全球範圍內興起壯大的威權統治。

有人認為，在埃及、土耳其、沙特等國家，西方專家對其威權統治者的援助支持與美國的利益相悖，尤其是當這種支持幫助威權政府鎮壓異見、侵犯人權時，這種背離最為明顯。

儘管有人預測他們的統治行將就木，但是由於這些國家擁有豐富的自然資源，而且在全球化的推動下經濟增長迅速，他們的統治仍然相當穩定。專家發揮的作用不會比這兩個因素影響更大：如果西方國家的專家全部從沙特等國撤出，他們的政府也不會突然崩塌。

圖源：The New Arab

在維持威權統治上，專家顧問發揮的作用並沒有批評他們的人想像中的明顯，當然這並不能否認他們工作的戰略意義。只是這樣的戰略意義可能與預期不同甚至讓人啼笑皆非。正如我的研究顯示，如果國際專家的扶持會無意間削弱威權統治政府的合法性，那麼最後對他們批評最甚的人可能都會拍手稱快。

犯顏敢諫—不過一時之舉

有人可能希望為威權統治政府提供諮詢的專家以顧客為至上，只對顧客說是。但是實際情況要複雜得多。當然，部分專家的原則性可能沒有其他專家強。

海灣地區資源豐富，因此許多諮詢顧問都野心勃勃做著生意，推崇在生意競爭中提出一舉幾得的辦法。我的一個採訪對象將這種競爭的性質比喻為捕食者捕食獵物時的 「瘋狂捕食」（「Feeding Frenzy」）。其他的專家則專攻威權治理中肥肉少一些的領域，比如安全監控。這種趨勢已經引發了包括被干涉的國家以及國際社會的強烈反對。

不過，多數專家似乎對諸如教育、基礎設施建設以及經濟治理等領域更感興趣，尋求在這些領域中發揮積極作用。

他們不會特別覺得自己被牽涉進了威權統治的違法行為中。事實上，他們認為自己對當地政府的支持從內部激發了有意義的改變。多數情況他們也做到了，至少在開始階段做到了。這個階段他們的工作內容主要是研究面臨的挑戰、收集信息以及尋制定可能的解決措施。在這樣的早期階段，專家還能很好地發揮他們的作用，使威權統治階層的治理合理化。

讓人驚訝的是，由於代理官員的存在，統治精英很可能已經脫離現實，對國家面臨的問題一無所知。舉個例子，在教育領域，專家們首先收集包括地市級別的有用的數據，然後將這些數據毫無保留地撰寫成報告呈現給統治階層。坦誠的尺度可能讓人大吃一驚。

確實，一位在巴林積累了多年經驗的諮詢顧問就麥肯錫早期關於巴林教育系統的報告做出了評價，認為「非常全面深刻，揭露了很多（讓政府）感到尷尬的真相」。

在這樣的早期階段，對干涉國的問題，專家們通常願意如實相告。但當隨著決策過程推進，專家需要評估各種可能的後果時，問題隨之而來了。

積日累歲, 專家逐漸學會並適應了干涉國的激勵機制，這種機制已經深深紮根在了威權的政治環境中，用來更改或限制專家的意見。

首先，雖然他們最初對與統治階層相反的意見篤定，但很快他們就意識到政府可以很輕易就解僱他們，毫無彌補的餘地。外國專家可能會被迅速驅逐出境，或者被禮貌地要求離開。而本土的專家可能毫無緣由被降職。

第二，專家們會更清楚感知到不同陣營之間濃厚的敵對氛圍，還會被動牽涉到宮廷陰謀中。那位駐紮在巴林的顧問將其形容為「搶椅遊戲」（musical chair）。「首先是總理，然後是王儲，之後是教育部部長」。這些領導，每個帶著自己的專家，在教育領域鬥爭。

最後，如果改革停滯不前，專家就會意識到自己一不小心就成了替罪羊。比如，在卡達，一位在蘭德公司（Rand Corporation）工作的頂級專家表示「只要出了岔子，我們的努力就會被摒棄，雖然大家都清楚是埃米爾選擇改革方案，但該方案最終會被詆毀成『蘭德改革』」。

日子久了，專家開始三緘其口，至少不會直言不諱。他們會逐漸感知到周圍環境的不確定和不安全性，最終更加擔心自己的地位。

專家公認的比較明智的生存策略是不撒謊但也不多說。正如那位沙特開發商所言：「第一天，專家表達自己的意見，之後他們被告知『不，我們想這樣採取措施』。接下來，他們會閉嘴按照上級的意見行事。因為他們非常清楚，如果不照做，很快會有新的（聽話的）專家擠掉他們。」

結果就是，專家提供的建議的質量每況愈下。到某個節點，他們的存在可能會讓情勢惡化。因為統治階層極可能因為有一流專家加持而過度自信。

有了這種自信，他們就覺得自己可以不費吹灰之力洞悉期望帶來的改變。統治者一旦過度自信，就會想找治國的捷徑。

而如此一來，顧問就陷入了套路，跟統治者就（改革）時間框架討價還價。一位在阿聯酋工作的顧問解釋：「我（度假）回來就發現，教育部部長把改革期限降低到了五年，而第二天，（副總統兼總理、迪拜酋長）謝赫穆罕默德·本·拉希德（Sheik Mohammed Bin Rashid）又縮減到了三年。 」最後，雖然教育專家對方案可實施性疑慮重重，也只能修改改革方案。沙特開發商將整個模式形容為：

統治者總想找到能創造奇蹟的方法。他們就坐在自己的位置上然後說：「我們怎麼才能做到又能降低（能源）消耗又不用漲價呢？（需要付出政治代價）」。然後你又會說：「不可能。」馬上他們又說：「那麼，其他國家在採取什麼措施你知道嗎？」。你回答：「漲價。」他們又回答：「但是我們不能漲價。」這樣的對話可以持續一個小時。國王或者其他當權者會說：「你得給我想出個辦法。你是顧問，你經驗豐富。」

整個模式最後成了循環。如果改革沒有進展，統治者會非常不滿，然後他們就會把責任推卸給參與改革的專家顧問。接下來，他們會招募新的顧問團體。

也有可能，他們負責其他的項目，而別的統治者會接手處理這些項目，但往往最後得到的結果同樣讓人失望。由於（這些國家）的評審機制薄弱而不同的改革陣營之間又缺乏溝通，統治階級很少從過去吸取經驗教訓。

已知和未知的惡魔

雖然僱傭外部專家會有很多隱患，威權統治者仍然覺得很有必要。他們認為顧問既可以提供改革新點子也能幫助鞏固自己的統治。

很多統治者都以為本國官僚因循守舊而且過度政治化。這種認知有時可能與實際情況相符。但是政治化這個問題其實跟統治階層本身有關，因為他們常常把一些好的政府職位安排給對政府絕對忠誠的人，雖然這些人可能能力不足。

很多專制者也意識到讓外籍專家干涉政務在短期內其實是給自己找不痛快，但是他們更看重的是這種行為的意義：向人民證明統治者對他們的問題非常重視。

正如阿聯酋的一位酋長所言，海灣地區的統治者必須證明他們跟胡斯尼·穆巴拉克（Hosni Mubarak）是不同的。很多埃及人認為這位前總統對他們的需求不予回應，所以在2011年的暴動中就把他趕下台了。

穆巴拉克，圖源：THE HINDU

但是，顧問專家如何影響公眾對威權政府的支持尚不明朗。為了系統性收集證據，我在科威特進行了三次實驗。

實驗主要測試專家顧問的參與以及專家們的具體條件如何影響公眾對改革發展項目的態度。實驗隨機抽取了 281個科威特人參與。第一次實驗假設科威特的統治者針對教育或基礎設施建設提出了一項重大改革。實驗對象讀了一份假報紙，報紙上介紹了該改革以及改革可能帶來的好處，比如科威特公民翹首以待的減輕交通壓力。

實驗對象還被隨機分成2組：專家干涉組以及無專家干涉組。大概一半的實驗對象通過報紙獲知將有一組國際一流的專家協助推進改革。報紙還強調了這些專家的資歷以及在其他地區積累的豐富經驗。剩下的實驗對象不會得到任何專家干涉的消息。

實驗結果發人深省。與（猜測的）鞏固合法性相去甚遠，專家的參與似乎大大削弱了統治者的合法性。專家干涉組的實驗對象比另一組（無專家）更不願意支持這些項目。改革類型對實驗結果沒有影響。

有人可能認為技術性強的基礎設施建設等領域中，專家的參與會激發公眾的信心，但是實驗結果推翻了這種猜想。此外，公眾對專家支持的改革負面情緒還暴露了該國普遍存在的對祖國的憂慮。這種憂慮情緒對外的表現形式就是愛國主義消退。

第二個實驗檢驗專家的國籍對合法性的影響。實驗對象被隨機分配成三組，閱讀關於一項專家參與的基礎設施建設改革項目的新聞。每組所讀新聞內容一致，但是專家國籍分別被定義為美國人、中國人或科威特人。

讓人驚訝的是，告知專家是美國人的實驗對象對改革的支持比另外兩組低得多，這還是在科威特。國際社會通常認為科威特的人民比鄰國更加親美，因為1990年美國在幫助該國抵禦伊拉克入侵中發揮了重大作用。但是，專家組為中國人的實驗組和科威特人的實驗組的結果差別不大。實驗對象還認為中國的專家比美國和科威特的專家更有能力。

儘管這一結果會讓美國專家很失落，但這不一定需要解讀成反美主義，更不用解讀成對中國專家的熱愛。這一結果更可能說明科威特人對美國（包括英國）專家更有經驗，許多美國專家干涉了也毫無進展的改革項目已經提供了前車之鑒。相反，科威特人對中國專家則沒那麼熟悉，他們可能只是「尚不了解的惡魔」。

第三組實驗的變數是專家在目標國家生活工作的時間。一組實驗對象讀到的是國際專家「昨天才到」，而另一組讀到的消息是「已經在科威特生活工作了十年」。除此之外，其他內容完全一致。

結果很清楚：在科威特時間更久的專家獲得的公眾的認可和支持比短期的專家組高得多。如果實驗對象被告知專家已經在自己的國家生活了很長時間，他們就會更加支持改革，更加相信改革會成功，也更相信這些專家。

到此，矛盾產生了。因為專家在目標國家待得越久，他們越有可能捲入威權統治的激勵體系（Authoritarian Incentive Structures），而這個體系會大大削弱專家幫助治理的能力。

這樣一來，在目標國積累了足夠知識經驗對當地足夠了解，也最適合為統治者提供諮詢服務的專家同時也可能是最沒有效果的專家。要合理性的政策就可能犧牲掉合法性，反之亦然。

給顧問的建議

實驗結果對專家合理化和合法化威權統治的能力提出了質疑。但這不等於專家不能在這樣的環境下發揮任何積極作用，而且正相反。不過（需要克服的）挑戰比想像的大得多，尤其是對於那些直接與高層的統治階級接觸的專家，（他們需要面臨更高的風險）。

當然，部分問題來源於威權主義本身，但是對此也無計可施（缺少體制改革）。不過，專家可以採取措施規避風險，比如將諮詢工作集中到事實調查階段，一旦統治者忽視他們的建議，就顯示出抽身的意願。

為了重新贏得公眾的信任建立自己存在的合法性，專家應該多花時間了解這個國家，了解當地的環境，但是需要保持警惕，警惕他們停留越久越可能陷入不正當激勵的風險。

即使顧問專家可以做得更好，也有人會建議他們應該直接避免和非民主的政體合作，尤其要避免不尊重人權的政體和統治。制裁禁止了部分此類合作關係。

但是很少有政體或統治是絕對好或者絕對壞的，而且只有在封閉的政治環境中專業知識才顯得尤其重要，因為專業知識可以幫助避免不合理的政策帶來的災難性後果：交通事故（Mass-Transit Accidents）、饑荒、環境惡化等。

此外，這些專家可能沒有批評他們的人想像的那樣支持威權政體。當然，我的實驗的確證明了國際專家可能會削弱執政者的合法性，削弱國內公眾對專制統治者的支持，最後削弱整個統治。

因此，專家與此類政府共事的道德準則是很複雜的。這跟國家安全理論的「雙重用途困境」（dual-use dilemma）相似。

當一個東西既可以用來惠及人類也可以用來傷害人類的時候，這種困境就產生了。統治者可以利用專家的意見來提高人民的生活品質，但同時他們也能利用這些意見打擊異己，限制個人自由，甚至進一步侵犯人權。專家不可能總能捕捉到這些風險。

以麥肯錫去年發表的公開聲明為例。去年，《紐約時報》揭露了麥肯錫與壓制人民的腐敗政府存在重要合作關係。麥肯錫對此發表了公開聲明。麥肯錫強調了自己的幫助為全世界帶來了積極的改變，並且認為「跟其他大企業一樣，包括同行競爭者，我們希望在變幻莫測的地緣政治環境中摸索出航向，但是我們並不支持也並沒有參與政治活動。」

問題的關鍵是，專家的援助最終會高度政治化，即使這不是他們的初衷。確實，要預防專家的幫助對「政治活動」的影響是難乎其難的，因為本質上，任何政治的行為都可以被定義為政治活動。

外籍專家在沙特，圖源：Arab News

將這些風險看成一個連續發展的整體（Continuum）可能會有所幫助。一端是高風險：當專家捲入了與威權政體強權（Coercive Power）捆綁的行業（比如內部安全審監控），他們就面臨高風險。

而另一端則是為教育、垃圾回收或道路安全等領域諫言的低風險。專家最好選擇為後者服務，當然他們也要充分意識到即使這些行業也無法避免道德困境（Ethical Dilemma）。比如，專家可能會和教育部在公立學校合作，幫助學生提高市場競爭力，最後卻發現統治階級也在利用這些學校給學生灌輸政治思想。

要在複雜的形式下堅守原則，專家顧問必須就干涉和脫離此類政府治理制定出更加完善的指導方針。

紐約大學斯特恩商學院商業與人權中心（the Center for Business and Human Rights at the NYU Stern School of Business）主任麥克·波斯納（Michael Posner）建議顧問應該制定方針，明確何時應該拒絕和政府合作，如何回應顧客要求在違反基本權利的問題上提供幫助，以及何時撤出正在進行但不合理的合作。

這些方針是必不可少的出發點，但是兩用困境將問題複雜化了。政治環境不透明的情況下，專家其實很難預測到對方會如何運用自己的專業技能。

雖然很難解決這種更深層的問題，不過其他領域的兩用困境研究表明透明化以及信息共享可以幫助解決問題。就為威權主義政府工作這一點，專家團體應該保持團結。

雖然競爭可能會阻礙這種團結關係，但是他們互相應該更加規律地進行信息共享。如此一來，他們可以就顧客、特定的行業以及專業知識在每一個案例中的應用建立更加牢固的知識基礎。

雖然專制政府不太可能做到透明，但是在自由民主政體下的機構卻可以做到。這些機構可以是諮詢公司、政府救助機構、大學以及非政府組織（智庫和基金會），它們的總部辦公室設立在更透明的環境。

這些機構的專家可以更公開談論自己的工作，包括在不透明的政治環境下的活動以及這些活動的影響。研究者雖然可以檢測到多種干涉政治和社會行為的效果，但是這些方法有前提條件：清楚知道專家的行為活動。而這些機構不能自行展開諸如此類的調查研究，因為這和他們追求的利益相悖。

領袖尋求外部專家的幫助不是什麼新鮮現象，但是他們的干涉程度卻在不斷加深，干涉的領域也在不斷增加。諮詢的公司機構需要多公布顧客的信息、工作的內容、工作成效以及在這些過程中遇到的問題。

如果他們願意更多分享此類信息，也許他們可以在私營企業大展身手而且有利可圖。同時，他們也能最大化自己的積極影響，為生活在此類政體之下的人民謀福利。

註：本文是《外交事務》雜誌2019年第第3期議論文章，作者：卡爾弗特·瓊斯，馬里蘭大學政府與政治學院的副教授 。這篇文章摘自她2019年1月發表於《世界政治》（World Politics）的文章《國王的顧問：專家合理化以及合法性》。

編譯 付鴻麗

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