任蘭蘭 楊慧：科學評估全面兩孩政策實施效果

陳宣宇/攝

《國家人口發展規劃（2016—2030年）》（以下簡稱《規劃》）作出「未來15年特別是2021—2030年我國人口發展進入關鍵轉折期」的科學判斷，並在此基礎上提出「促進人口均衡發展、強化人口發展的戰略地位和基礎作用、鼓勵按政策生育、充分發揮全面兩孩政策效應」的總體要求。時至今日，雖然全面兩孩政策已實施四年，但並未全面系統地建立科學評估其實施效果的方法和機制，以至於在2017年和2018年連續兩年出生人口數量減少的情況下，在對全面兩孩政策實施效果的評價上，既有人持懷疑態度，也有人缺乏信心，甚至有人悲觀失望。我們認為，全面兩孩政策的出台是對中國最新人口問題的積極回應，其實施效果不僅直接關係到未來人口長期均衡發展，對經濟社會發展也將產生長遠而深刻的影響。因此，在明確評估內容和預期價值的基礎上，探討如何構建系統的評估指標體系，並通過評估發現政策實施中的問題和不足，促進全面兩孩政策目標實現，是亟須深入探討的重大問題。

關注政策實施對人口結構等人口要素產生的多重效果

政策實施效果評估是政策執行科學化的重要保障。科學評估全面兩孩政策實施效果首先要回答「評估什麼」的問題。然而，目前學術界對全面兩孩政策實施效果的準確含義尚未達成共識。我們認為，全面兩孩政策實施效果是指全面兩孩政策實施後對人口數量、人口結構、人口質量及人口分布等人口要素產生的多重效應。自該政策實施以來，不同專家學者探討了全面兩孩政策對於出生人口數量、生育水平、勞動年齡人口變動等方面的影響。但是，對現有文獻成果梳理髮現：目前對全面兩孩政策的人口效果評價集中於人口數量效果方面，且多是短期內效果評價；對人口結構效果、人口質量效果評價主要是定性判斷；對人口分布效果評價目前討論較少。全面兩孩政策時代，人口形勢與經濟社會發展的關係已發生重大轉變，人口內部各要素之間的相互影響愈加複雜多變。因此，既不能僅以目前觀測到的短期效應作為全面兩孩政策實施的全部效果，更不能以出生人口下降得出全面兩孩政策「遇冷」的簡單結論，而是應該運用系統的評估方法，全面深入探討全面兩孩政策的實施效果。

全面兩孩政策實施效果評估對於探究政策效果及其影響、正確決定政策方向及實現決策的科學化具有重要意義，這是回答「為什麼評估」的問題。科學評估全面兩孩政策實施效果的預期價值主要包括三個方面：通過跟蹤監測政策落實情況，為是否實現政策目標提供參考依據；通過系統評價和科學分析政策實施效果，為人口發展規劃中長期評估提供監測依據；通過評估政策問題的解決程度和影響程度，為優化政策運行機制、改進和擴大政策實施效果提供決策參考。

遵循代表性和可操作性等原則

構建指標體系是評估全面兩孩政策實施效果的關鍵環節。指標體系的構建原則是落實跟進評估工作的重要前提，也是科學評估全面兩孩政策實施效果的基本準則。我們認為，全面兩孩政策實施效果評估指標體系的構建原則主要包括以下四個方面。

第一，代表性。全面兩孩政策實施及其效果評估是一項系統工程，不僅涵蓋人口數量、人口結構、人口質量及人口分布等內容，還涉及政府及職能部門（衛健委、教育部、發改委、人社部等）、家庭、生育群體等多方責任主體，並因此影響經濟、政治、人口、社會、文化等方面的發展。如何從眾多指標中選取最能反映全面兩孩政策實施效果的代表性指標，是構建本指標體系的第一要義。第二，敏感性。指標的敏感性要求各項指標儘可能反映不同面向、不同時期全面兩孩政策實施的實際效果，並根據各類效果指數對評價結論作出合理解釋，從而更好地指導實踐。第三，可操作性。要求指標體系中每一個指標都是可操作的，主要涉及數據的可獲得性。如果指標缺乏可操作性，即無法獲得數據並進行實證檢驗，就無法根據各項指標的具體數值評價全面兩孩政策實施效果的真實水平。第四，互斥性。在構建指標體系時要充分考慮指標之間的相互排斥。

總之，必須通過最重要、最具代表性、最敏感的指標及在此基礎上構建的科學、系統的指標體系對全面兩孩政策實施效果進行客觀呈現和科學評價，如實反映全面兩孩政策實施的總體狀況。

以人口均衡發展為理論依據

「如何評估」是全面兩孩政策實施效果評估的方法論問題。構建全面兩孩政策實施效果評估指標體系主要包括確立評估標準、選取評估指標及指標體系合理性驗證等步驟。

第一，確立評估標準是開展政策評估首先需要解決的問題。本研究以人口均衡發展為理論基礎，將人口規模適度、人口素質提高、人口結構優化、人口分布合理作為全面兩孩政策實施效果的評估標準。這四個方面不僅集中體現了人口均衡發展戰略的主要內容，還具有動態性、可測量性，是衡量全面兩孩政策落實是否到位、政策目標是否實現的重要依據。

第二，選定評估指標。通過諮詢國內最具權威的人口學專家和衛健委等相關職能部門專家，運用德爾菲分析法反覆試驗，對全面兩孩政策實施效果指標進行初步選取，最後確定人口數量效果、人口質量效果、人口結構效果、人口分布效果4個評估維度。其中人口數量效果反映全面兩孩政策對我國人口總量和生育水平產生的效應，包括二孩生育率、總和生育率變化率、年齡別生育率等指標。人口結構效果主要表現在人口年齡結構和人口性別結構的變動，具體指標包括出生性別比變化率、少兒人口比重變化率、老年人口比重變化率、勞動年齡人口比重變化率、二孩家庭比重變化率等。人口質量效果反映全面兩孩政策實施對出生人口素質和綜合人口素質的效應，具體包括出生嬰兒死亡率變化率，出生缺陷率變化率、平均預期壽命變化率和受教育水平變化率等指標。人口分布效果主要表現在地區分布、城鄉分布效應方面，包括城鎮人口變化率、農村人口變化率、各地區生育水平變化率等指標。

第三，指標體系驗證及結構優化。對全面兩孩政策實施效果單項指標進行多輪篩選，並結合獲取的統計資料，對已建立的各項指標進行驗證。綜合運用定性檢驗方法和定量方法中的關聯性檢驗方法和極小廣義方差法，對指標體系進行結構優化。最終確定全面兩孩政策實施效果評估指標體系由4個評估維度、15個評估指標構成。

全面兩孩政策實施效果評估指標體系，以人口均衡發展為理論依據，涉及人口數量、人口結構、人口質量及人口分布等內容，體現了全面兩孩政策實施效果的全面性；強調人口內部4個要素的均衡，體現了我國新時代人口發展戰略思想；每一個指標確定都經過反覆論證，體現了評估方法的科學性。需要指出的是，該指標體系僅是對全面兩孩政策實施效果評估的初步探討，還需通過後續研究和實際應用使其進一步完善。

（本文系國家社科基金項目「全面兩孩政策實施效果評價指標體系研究」（17BRK032）階段性成果）

（作者單位：華北理工大學人文法律學院；全國婦聯婦女研究所）

來源：中國社會科學網-中國社會科學報

責任編輯：宗悅排版編輯：宗悅

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！