「自由遷徙」？「自願選擇落戶地」？相信以後都可以實現！

日前，國家發改委發布了《2019年新型城鎮化建設重點任務》，繼續加大戶籍制度改革力度，戶籍制度改革再上新台階，距離自由遷徙、完全放開落戶的目標已經不遠。此舉也引起了社會各界的廣泛熱議。

原文 ：《從二元分割走向城鄉融合》

作者 |復旦大學社會發展與公共政策學院 王威海

圖片 |網路

回溯我國戶籍制度的變化，我們可以看出，在改革開放前後的兩個階段，戶籍制度調整朝向不同的兩個方向，社會經濟現實的壓力與國家發展戰略的變化是兩個關鍵的因素。

第一個階段：城鄉二元分割的戶籍制度的形成新中國建立以後，戶籍管理主要功能是為了穩定社會秩序和維持社會治安，戶籍管理制度附帶著較濃厚的政治色彩，但是人口遷徙並沒有嚴格的限制。此後，隨著社會經濟秩序的迅速恢復，城市人口快速膨脹，1952年到1957年間超過兩千萬的農民湧入城市，由於沒有相應的經濟增長來匹配城市人口的膨脹，城市管理很快出現困難，特別是糧食供應出現了短缺。1958年1月9日，第一屆全國人大常委會第91次會議通過，公布實施《中華人民共和國戶口登記條例》，該條例的實質是規範戶口管理的一般程序，使戶口登記成為經常性制度；明確區分兩類不同性質的戶口，即農村戶口和城市戶口，規定了對農村人口向城市遷移的限制性政策。新中國的戶籍制度正式建立。

可以看出，限制農村人口向城鎮遷移的直接原因是因為城市人口的膨脹所帶來的財政壓力，當然也是為了配合快速工業化的國家戰略的實施與計劃經濟建設。在這樣的背景下，城市人口的快速增加是國家財政的負累而非經濟發展的動力，這也成為當時人們的認識，其實《戶口登記條例》的相關規定與54年憲法中的「公民有遷徙自由」的原則是衝突的，但是對農民入城的嚴格限制緩解了城市人口膨脹帶來的壓力，有利於快速工業化的計劃經濟的建設。

第二個階段：走向城鄉融合改革開放以來，中國開始了市場經濟建設的步伐，二元分割的戶籍制度成為經濟建設的阻礙。1984年國務院頒發了《關於農村人口進入城鎮落戶的通知》。通知規定：「如果長期在城鎮務工和經商，有固定職業和居住的農民，能夠保證自理口糧，那麼允許他們遷入城鎮落戶」。農村人口開始有條件的遷往小城鎮試點地區，由此拉開了戶籍制度改革的大幕。1985年公安部頒布了《關於城鎮暫住人口管理暫行條列》。給在非戶籍所在地長期居住的農村人口（務工、經商）提供了法律支持。伴隨著社會經濟的高速增長，城鎮化也不斷加速，到2013年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%。但是，在快速城鎮化的過程中，也出現了諸多社會問題，其中大量農業轉移進入的人口難以融入城市社會，已經在城鎮生活和工作的農民工及其家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務，由此形成了城鎮內部的二元結構，造成了留守兒童等一系列社會問題和矛盾，戶籍制度的改革迫在眉睫。

十八大以來，戶籍制度的改革開始進入快車道，城鎮化工作被提高到國家戰略的高度，陸續推出了一系列政策。2014年黨中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃》，2016年國務院印發了《關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》。在《2019年新型城鎮化建設重點任務》發布之前，城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制，此次改革則進一步規定，城區常住人口100萬-300萬的Ⅱ型大城市全面取消落戶限制，城區常住人口300萬-500萬的I型大城市要全面放開放寬落戶條件，並全面取消重點群體落戶限制，超大特大城市要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模。這樣的規定無疑會加速推進農業轉移人口市民化和城鄉融合的速度。

戶籍制度是中國最具特色和最重要的社會制度。在傳統社會裡，嚴格控制人的自由遷徙，輔以嚴密的保甲制度，既實現了對人民的人身控制和社會秩序的穩定，又保證了對人民的經濟剝削，使人民成為國家的奴隸。在現代社會裡，自由遷徙是公民的基本權利，但是這一權利的實現與否和實現的程度一直受到社會經濟現實和國家發展戰略的影響。從目前的情況看，改革開放以來的戶籍制度大膽推進和審慎實施，既促進了社會經濟的快速發展，也避免了可能出現的「城市病」，相信我國戶籍制度改革距離取消自由遷徙和按照個人意願選擇落戶地的最終目標已經不遠。

文章原載於社會科學報第1656期第4版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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