到2020年，將有1億非戶籍人口落戶城市。人口變動將給城市教育帶來巨大機遇與嚴峻挑戰——

放開落戶後，城市教育會如何

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4月8日，國家發展改革委發布通知，戶籍制度改革力度再加大！城區常住人口100萬—300萬的城市將全面取消落戶限制；城區常住人口300萬—500萬的城市則將全面放開放寬落戶條件，全面取消對大學畢業生等重點群體的落戶限制。爭取到2020年如期實現1億非戶籍人口落戶城市的目標。

與落戶相比，城市相關配套服務能否同步跟上才是難點。《2019年新型城鎮化建設重點任務》中要求，同步推進常住人口基本公共服務全覆蓋。在教育方面，要求2019年底所有義務教育學校達到基本辦學條件「20條底線」，在隨遷子女較多城市加大教育資源供給，實現公辦學校普遍向隨遷子女開放，完善隨遷子女在流入地參加高考的政策。

面對新形勢、新任務，地方教育行政部門要積極行動起來，做好應對人口變化的準備。

近日，由華東師範大學國家教育宏觀政策研究院主辦的中國教育發展論壇在上海召開，會議以「人口資源與教育資源配置」為主題，聚焦未來幾年城市教育面臨的機遇與挑戰，讓我們一起來聽聽專家們怎麼說——

主持人：

張 婷 本報記者

郅庭瑾 華東師範大學

國家教育宏觀政策研究院副院長

本期嘉賓：

軒福貞 上海市教委副主任

楊振峰 上海市教委基教處處長

吳瑞君 華東師範大學人文與社會科學研究院院長

楊美珍 江西省政府教育督導委員會辦公室主任

陳宇卿 上海市靜安區教育局局長

石偉平 華東師範大學職成所名譽所長

任 遠 復旦大學社會發展與公共政策學院教授

以教育紅利的提升應對人口紅利的下降

主持人：按照計劃，到2020年，將有1億非戶籍人口落戶城市。城市人口的大量增加，將會對城市教育帶來哪些挑戰？不同類型的城市面臨的問題會有哪些差異？

軒福貞：近些年，在生育政策調整、城鎮化加速等因素影響下，我國人口變動出現了幾個重要的趨勢，並對教育資源配置與政策調整帶來了深刻的影響。

第一，2015年底中共中央、國務院決定實施全面二孩政策。最新調查數據顯示，2016年我國總生育率提升至1.7以上。因此，生育政策調整之後，人口出生率的變動帶來學齡人口的變動，會對從學前教育到高等教育不同階段的教育資源配置帶來持續的影響。

第二，我國的人口紅利趨於結束，而少子化的現象日趨嚴重。教育是提升人力資本的重要途徑，因而教育具有強大的經濟功能。這就要求我們根據教育具有的基礎性、先導性特點，對教育資源配置做出前瞻性的預測和判斷，以提升「教育紅利」來應對人口數量紅利的下降。

另外，老齡化速度加快，老齡人口的教育需要也在不斷增長，如何構建完善的終身教育體系也是我國目前教育政策制定的重要內容。

第三，我國城鎮化的進程加速，人口區域流動的速度加快。城鎮化進程中，隨遷子女教育問題一直是社會焦點。保障隨遷子女的受教育權利是教育公平的應有之義，教育部及各個地方教育部門在隨遷子女教育政策方面做了許多卓有成效的改進。在我國城鎮化背景下，在人民對教育需求質量不斷提高的前提下，我們也要進一步研究城鄉教育資源配置的均衡性和流動人口子女教育的公平性問題。

郅庭瑾：在我國新型城鎮化戰略推進過程中，城鎮常駐人口規模普遍持續擴大，但不同城市類型流動人口的聚集規模不一樣，也將給不同類型的城市帶來不同的教育挑戰。據「六普」數據顯示，流動人口分布總體上表現為強烈的大城市偏好。約40%的流動人口居住在特大城市與超大城市（500萬人以上），約17%的流動人口居住在較大城市（300萬—500萬人）。

大城市教育將面臨兩個方面的挑戰：一是城市義務教育資源承載力問題，如何落實「有學上」；二是城市義務教育資源優質均衡配置問題，如何保障「上好學」。

具體體現在：城市義務教育經費需求與供給的矛盾，教師編製供給的地方性和學生就學流動性之間的矛盾，城市教育用地緊張與學校數量和布局調整的矛盾。

隨著城鎮化步伐的加快，城市規模越大，教育人口郊區化程度越高，尤其是大城市郊區、市轄區將面臨嚴峻挑戰。

《中國教育概況》表明，2011年—2016年，進城務工人員隨遷子女就讀公辦學校的比例一直徘徊在80%左右，這說明近20%的隨遷子女依然無法享有同等城市優質教育資源，尤其在城郊地區「大班額」問題較為嚴重。

隨遷子女多分布於城中村和城郊，如何防止空間權益分配不平等基礎上的教育格局與教育資源供需關係不均衡，保障城市內部學區間、校際間的教育均衡，也給城市義務教育帶來巨大挑戰。同時，在普及高中教育政策背景下，隨遷子女義務教育後升學問題也是當前及未來一段時間內流入地城市面臨的挑戰。

石偉平：在快速城鎮化進程中，必然會帶來城鄉人口的雙向流動，農民工的產業技能培訓教育也將面臨新挑戰。

兩億多低技能農民工曾經是推動中國經濟發展的重要力量，但在人口紅利過後，目前一線勞動者的素質已經成為制約中國企業轉型、技術升級的主要因素。

如何有效通過職業教育使農民工成為適應智能時代產業發展的新一代農民工，以及利用進城務工所積累的資金、技術技能、工作經驗、人脈關係回家創業，是城市職業教育發展的新使命。

持續增長的教育投入，是應對人口變動的基礎

主持人：面對人口的變化以及新城市居民對教育的需求，各級教育行政部門該如何理性應對？可以提前做哪些準備？

楊振峰：上海是特大城市，應對學齡人口變動有幾個經驗：

第一，規劃優先，只增不減。上海學前教育普惠程度最高，公辦園比例高，主要緣於在前幾年人口出生出現低谷的時候，上海學前教育資源嚴格做到只增不減，該規劃繼續規劃，絕對不允許挪作他用。

第二，推進建設，保證供給。在城市建設推進過程中，學校建設要同步規劃、同步建設、同步交付使用，堅持學校的建設標準統一、老師的工資收入統

一、生均經費標準統一，從根本上保證教育的基本供給。

第三，提升內涵，促進均衡。建設新優質學校，建好老百姓家門口的學校；實施城鄉攜手共進計劃，保證人口導入區和導出區的均衡，比如說黃浦區幫助松江區發展；推進緊密型學區和集團建設，進行捆綁式評價，促進師資的互動、文化的共享；開展初中強校工程，要把每所初中辦好。

楊美珍：作為欠發達地區，結合江西省的工作實際，我們總結了幾點：

全面壓實地方黨政責任，確保教育資源投入到位。持續穩定增長的教育投入是經濟欠發達地區積極應對人口變動的基礎性條件，離開這一條件支撐，任何重大教育決策部署和工程項目都將是「空中樓閣」，難以落地見效。

全面提升教育資源投入精度，確保教育的每一分錢都花在刀刃上。委託上海研發了江西省教育督導信息化工作平台，上線義務教育均衡發展水平動態監測和決策支撐系統，有效指導各地把握城市人口變動情況。

對義務教育投入結構進行動態調整，將教育部門列入省市縣三級城鄉建設規劃委員會成員單位，完善了覆蓋城鄉的教育設施系統和適應人口變化趨勢的學校布局建設機制。

同時，全面加強教育建設工程規劃許可後的監管，嚴格保障配套教育設施建設與住宅同步建設和交付。

吳瑞君：面對以上新挑戰，各級教育行政部門要加深認識人口均衡分布與教育資源均衡配置的相互關係。

高流動性對區內及區際的影響不同，省際和區際的高流動性顯著影響教育資源配置的空間格局。教育資源的優化配置既要適應人口遷移流動和分布變化的客觀趨勢，也要有利於促進人口遷移流動和分布的均衡發展，更要注重質量的提升。利用受教育人口增量變化的空間差異，分階段推進教育資源優質均衡發展。

要探索建立更加有效的人口區域協調發展新機制，促進區域人口與教育資源的合理配置。要關注中部地區人口空心化現象，採取切實措施，促進生育政策與經濟社會政策的協調，推進教育公平。要關注農民工返鄉創業問題。

只有質量提升了，才能抓住這輪調整機遇

主持人：變化在帶來挑戰的同時，也意味著機會。在新一輪的人口變化中，地方教育部門如何抓住機遇，爭取「彎道超車」？

任遠：到2020年，將有1億人口落戶城市。人口流動在給城市教育帶來嚴峻挑戰的同時，也蘊藏著機遇。從教育低質量地區流入高質量地區，是人們的必然選擇。

放開落戶後，人們會更加趨向於福利更好的城市，教育是其中一條。地方如果想在這輪競爭中獲利，必然要求大力發展高質量的教育。

人口變動影響教育資源配置的數量、結構和分布，要求重視教育資源配置的均衡和教育質量。在此過程中，促進人口變動和教育資源配置的協調性顯得非常重要。

少年兒童和學齡人口比重的下降，中高年齡人口和老年人口比重的上升，地方需要綜合分析整個教育資源配置的重點和短板。從分年齡的教育資源配置滿足率的情況看，教育資源配置的短板日益在學齡前教育和義務教育以後的學段中凸顯。如何綜合分析各個學段的變化，統籌資源配置，實現區域教育協調發展考驗地方智慧。

陳宇卿：在新一輪的人口變動中，地方教育部門「彎道超車」需要解放思想，敢於創新，對人口變動帶來的各類教育問題進行綜合治理。

第一，進一步解放思想，突破固有的自我設限。不能執著於硬體面積的達標，要把質量始終放在首位。

第二，簡政放權，在落實基礎教育法定責任的同時，給區縣教育部門更大的空間。

第三，舊區改造過程中要落實學校共建配套上的一票審核制度。城區建設必須同步推進教育配套。

第四，創新區縣教育管理，創新並豐富各類辦學模式，促進有效教育資源的整合，便於區域資源使用效能的最大化。

第五，要立足區域教育的優質均衡打造，切實提供更加精準的個性化教育服務，引導社會形成更先進、更理性、更穩定的教育需求。

郅庭瑾：強化政府責任，建立均衡導向的義務教育經費增量投入機制和轉移支付機制。通過財政轉移支付的補償調動城市優質義務教育資源均衡供給的積極性。

以常住人口為基數統籌制定教育發展規劃，保障優質教育資源合理布局。地方政府應以常住人口為基數統籌制定義務教育學校布局、學校建設、教育經費投入和教師編製配備等教育資源規劃與配置。

本報記者 張婷

（文字實錄：華東師範大學國家教育宏觀政策研究院博士後尚偉偉）

《中國教育報》2019年05月14日第5版

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